Считается, что свою государственную деятельность Петр 1 начинает с похода на Азов. Также приято считать, что историю Петровских преобразований выделяют два этапа:

1) До 1715. На первом этапе реформы носились хаотичной характер и были вызваны в первую очередь военными нуждами. Проводились в основном насильственные методы и сопровождались активными вмешательствами государства в дела экономики.

2) После 1715. Военные действия были перенесены на территорию противника. Преобразования начали производить более планомерный характер, государственное регулирование ослабла, торговцам и предпринимателям предоставлялась свобода действий. Все проводимые реформы Петром 1 были подчинены в основном интересам государства, т.е. превращение России в одну из могучих мировых держав. Главным инструментом достижения цели применялось в основном насилие. Процесс реформирования был, прежде всего, связан с внешним фактором, прежде всего, добиться выход к морям и также внутренним факторам – это процесс модернизации страны, военная реформа.

Главная была военная реформа, она заключалось в следующем:

1) Создание регулярной армии и военно-морского флота, который создавался на основе рекрутской повинностей и за счет государства.

2) Введен обязательный призыв в армию, в основном набирали крестьян, служба была пожизненной, часть армия составила из добровольцев.

3) Армия строилась на начало жесткой дисциплины, шло перевооружение армии на европейский манер, при этом создавались вспомогательные инфраструктуры (тыловая служба, медицинское обеспечение, обозы).

4) Боевые действия велись с помощью военной науки.

5) Созданы инженерные войска, артиллерия превращается в самостоятельный род войск.

6) Для управления вооруженными силами учреждались военная коллегия, коллегия адмиралтейства.

7) Крестьяне рекрутировались солдатами.

8) Открывались учебные заведения (инженерные школы, артиллерийские, медицинские).

9) Созданы уставы.

Реформы экономики носили основательный характер, и здесь господствовала политики меркантилизма и протекционизма. Реформы также охватывали сферу мелкотоварного производства, способствовали развитие ремесла, крестьянских промыслов, создавались при мануфактуре ремесленные школы, создавались цеха, тем самым правительство покровительствовала развитию ремесла и промыслов.

В конце правления Петра 1 было создано около 200 мануфактур, обеспечить их рабочей силой. Это делалось принудительно. Учрежден указ Петра 1 1703 года о приписных крестьянах, которые прикреплялись к мануфактурам для работы за счет государственной подати, т. е. крестьяне прикреплялись мануфактурам и отрабатывали подати. Далее последовал приказ 1721 года о посессионных крестьянах, т. е. владельцам мануфактур разрешалось покупать крепостных крестьян. Петр 1 также уделял большое внимание внутренней и внешней торговли. Поощрялось создание купеческих компаний и расширение торговых связей за границей, центр торговли: Москва, Астрахань, Новгород и т. д. Правительство Петра 1 уделяло большое внимание развитию водных путей, так как были самые дешевые, строительство водных каналов.

Финансовая политика: в этой области населения испытывала небывалый налоговый гнет, расширялись косвенные и прямые налоги и создан специальный штаб чиновников, которые выискивали эти налоги. В результате была введена подушная подать. В 1718 году была проведена перепись населения, в результате введена подушная подать. В результате практически удвоилась сумма налоговых поступлений с крестьян. Это реформа способствовала дальнейшему закрепощению крестьян. Вводилось паспортная система, если крестьянин уходил на заработки дальше, чем тридцать верст, он должен был иметь паспорт, где указывался срок возвращения.

Государственные реформы: в начале 18 века перестоятся называться боярская дума, и в 1711 году вместо неё вводится сенат, который состоял из 9 человек, они назначались царем исключительно за заслуги. Сенат разрабатывал новые законы, следил за финансами страны, контролировал действия администрации. В последствие руководил работой сената генерал-прокурор. С 1718-1725 вместо приказов начинались вводиться коллегии. При Петре 1 их было 11, главная особенность: четко разделены между коллегами функции. Ещё ранее началась реформа местных учреждений(1708) – местного управления. Место воеводской администрации вводится губернская система управления. Вначале вся территория страны была поделена на 8 губерний, во главе которых ставили губернаторы, назначал их царь. Губернии делились на провинции, а провинции делились на уезды. Таким образом, сложилось единая для всей страны централизованное административно-демократическое система управления.

Социальная политика: 1714 году был издан приказ об единонаследия, по которому дворянское поместье уравнивалась в правах с дворянской вотчиной, то есть этот указ означал слияние двух сословий феодалов в единый класс. С этого момента феодалы дворяне. В 1722 году табель о Рангах, по которой разделяются на военную, гражданскую, придворную службы. Подразделились на 14 рангов. Чиновник или офицер достигав 8 ранга получал потомственное дворянство.

Церковная реформа: по прежнему крупнейшем феодалом России была церковь, которая к началу 18 века, сохраняла некоторую политическую самостоятельность, которая была не совместима с развивающемся абсолютизма, поэтому была проведена церковная реформа, которая ликвидировала автономию церкви и полностью подчинила её государству. Для управления церкви была учреждена специальная духовная коллегия, которая в последствие была переименована святящий правительствующий синод. Введенье синода находились чисто церковные дела. Таким образом, это означало полное подчинение церкви государству.

Были проведены также реформы образования и культура.

Цена петровских преобразований:

1) В результате многократных увеличения налогов произошло обнищание и закабаления основной массы населения. Это вызывает выступления народных масс, таких как бунт стрельцов в Астрахани, восстание на Украине и в Поволжье. Восстания были направлены против реформ Петра 1.

2) При проведении реформ особенно государственного управления было введено бюрократическое начало. Тем самым в России сложился культ учреждений, который стал национальным бедствием, о погони за чинами и должностями.

3) Желая догнать европейские государства, Петр 1 делает это за счет мобилизации государственных средств и использования труда крепостных. Главная особенность развития мануфактуры было выполнения государственных заказов, что лишало их конкуренции и лишало экономической развития. Если в Европе гражданское общество с рыночной экономикой, то в России к концу первой половины 18 века представляло собой военное государство.

4) Произошло обострение политических, социальных проблем. Правительство чувствовала ослабления контактов с народом после реформ Петра 1.

Петр 1 успешно, в целом, до конца провел свои реформы, но цена этих преобразований была очень высока. Царь не считался ни с жертвами, ни с национальными традициями, ни с памятью предков.

Книга: История государства и права зарубежных країн.Мудрак

20.1. Государственные реформы первой половины 18 века.

Характерной чертой абсолютизма является стремление регламентировать правовое положение каждого из существующих сословий. Такое вмешательство могло носить как политический, так и правовой характер. Законодатель стремился определить правовой статус каждой социальной группы и регулировать ее социальные действия.

Правовой статус дворянства был существенно изменен принятием Указа о единонаследии 1714 г. Этот акт имел несколько последствий:

1) Юридическое слияние таких форм земельной собственности, как вотчина и поместье, привело к возникновению единого понятия “недвижимость”. На ее основе произошла консолидация сословия. Появление этого понятия привело к формированию более точной юридической техники, разработке правовых полномочий собственника, стабилизации обязательственных отношений.

2) Установление института майората - наследования недвижимости только одним старшим сыном, не свойственного русскому праву, целью которого было сохранение от раздробления земельной дворянской собственности.

Но реализация нового принципа приводила к появлению значительных групп безземельного дворянства, вынужденного устраиваться на военную или гражданскую службу. Это положение Указа вызвало наибольшее недовольство дворян (был отменен в 1731 г.).

3) Превратив поместье в наследственное землевладение, Указ вместе с тем нашел новый способ прикрепить дворянство к государственной службе - ограничение наследования заставляло его представителей служить за жалование. Очень быстро начал формироваться многочисленный бюрократический аппарат и профессиональный офицерский корпус.

Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.). Его принятие свидетельствовало о ряде новых обстоятельств:

1. Бюрократический подход при формировании государственного аппарата победил аристократическое (связанное с принципом местничества). Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими при продвижении по службе.

2. Сформулированная Табелью о рангах новая система званий и должностей юридически оформила статус правящего класса. Были подчеркнуты его служебные качества: любой выше звание могло быть присвоено только после прохождения через всю цепочку низших званий. Устанавливались сроки службы в определенных званиях. С достижением званий восьмого класса чиновник получал звание потомственного дворянина и мог передать титул по наследству.

3. Табель о рангах сравнял военную службу с гражданской: звания присваивались в обеих сферах, принципы продвижения по службе были одинаковые.

4. Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой.

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и на протяжении длительного периода. Объективно она совпадала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине 17 века исчезают остатки імунітетних феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Боярская Дума из органа, который ведал вместе с царем важнейшими делами в государстве в конце 17 века превращается в периодически скликувану совет приказных судей. Она становится контрольным органом, который наблюдал за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления. В конце 17 века происходит объединение отраслевых и территориальных приказов.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городские приказчики) стали появляться воеводы. На конец 17 века их число выросло до 250 тысяч, они сосредоточили административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру. Воеводы уже в 80 гг. 17 века вытеснили по всей территории государства выборные местные органы.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти 17 века принято делить на три этапа:

1699-1710 гг. - частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710 - 1719 гг. - ликвидация прежних центральных органов власти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение первой областной реформы;

1719-1725 гг. - создание новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

В 1711 г. во время нахождения Петра i в военном походе был создан Сенат. По Указу Сенат должен был, руководствуясь действующим законодательством временно замещать царя. Позже Сенат становится постоянно действующим органом. К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия.

В 1718 г. в состав Сената, кроме назначенных царем членов, вошли все президенты созданных учреждений-коллегий (иностранных дел, юстиции, военное, бюджетная).

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Был изменен его состав. В состав Сената уже не входили президенты коллегий.

Для контроля за деятельностью Сената в 1715 г. была введена должность генерал-ревизора, которого позже сменил обер-секретарь Сената. Реформа 1722 г. Превратила Сенат в высший орган центрального управления.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе реформ Петра i в эту систему стали вноситься изменения. В 1702 году вводится институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В 1705 году этот порядок становится обязательным, что должно было усилить контроль за старой администрацией.

В 1702 году отменяется институт губных старост, а их функции передаются воеводам, которые заведовали делами совместно с выборными дворянскими советами.

В 1708 году вводится новое территориальное деление государства: засновувалось 8 губерний, по которым были расписаны уезды и города. В 1713 - 1714 гг. число губерний выросло до 11.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор, которые объединяли в своих руках всю административную, судебную и военную власть. Им подчинялись 4 помощники по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 года) сложилась система местного управления, которая включала в себя три звена: уезд - провинция - губерния.

Военная реформа была одним из главных государственных преобразований начала XVIII в. После неудачных походов на Азов(1695-1696рр.) закончило свое существование дворянское конное ополчение. Образцом для преобразования военных частей стали полки личной охраны Петра И.

С 1699 года начинается формирование рекрутской системы набора в армию. С 1723 г. на основе переписи была введена система подушной раскладки рекрутов. В 1719 году вводится “Устав воинский”, который регламентировал состав и организацию армии, отношения командиров и подчиненных, обязанности военных чинов.

В 1720 году был принят Морской устав.

В 1721 году был учрежден Святейший Синод, ставший высшим органом церковного управления. Синод возглавлял светский чиновник - обер прокурор. Управление церковными землями стал осуществлять Монастырский приказ, который стал составной структурой Синода. Монарх превратился в юридического главу церкви. Он решал вопросы организации церковной жизни, назначения иерархов. Церковь потеряла свою роль идеологической оппозиции светским властям: любые решения монарха обсуждению не подлежали.

В октябре 1721 года в связи с победой в Северной войне Сенат и Святейший Синод присваивают Петру i титул “Отца Отечества, Императора Всероссийского”, и Россия становится империей.

1.	История государства и права зарубежных країн.Мудрак
2.	1.2. Значение истории государства и права как науки и ее место в системе юридических дисциплин
3.	1.3. Периодизация истории государства и права зарубежных стран
4.	1.4. Возникновения государства и права
5.	2.1. Возникновения государства и ее развитие
6.	2.2. Общественный строй и его эволюция
7.	2.3. Государственный строй, суд, вооруженные силы
8.	2.4. Основные черты права
9.	3.1. Особенности возникновения и развития государства и права Месопотамии
10.	3.2. Образование Вавилонской государства
11.	3.3. Правовое положение отдельных групп населения. Особенности рабства
12.	3.4. Государственный строй, суд, вооруженные силы
13.
14.	4.1. Возникновения государства и ее развитие
15.	4.2. Особенности общественного строя
16.	4.3. Государственный строй, суд, вооруженные силы
17.	4.4. Законы Ману
18.	5.1. Возникновения государства и ее развитие. Государство Шан (Инь)
19.	5.2. Государство Чжоу
20.	5.3. Государство Цинь
21.	5.4. Государство Хань
22.	5.5. Основные черты права
23.	6.1. Разложение родоплеменных отношений и зарождения государства в Афинах. Реформы Тезея
24.	6.2. Реформы Солона. Реформы Клисфена. Их оценка, демократизация государственного строя
25.	6.3. Правовое положение населения. Рабовладельческая демократия в Афинах
26.	6.4. Государственный строй, суд, вооруженные силы. Основные черты афинского права
27.	6.5. Возникновение государства в Спарте
28.	6.6. Общественный строй и государственный строй Спарты
29.	7.1. Зарождение римской государственности. Реформа Сервия Туллия
30.	7.2. Образование аристократической республики. Правовое положение населения
31.	7.3. Государственный строй, суд, вооруженные силы. Управление провинциями
32.	7.4. Кризис и падение республики. Изменения в общественном строе
33.	7.5. Переход к монархии. Принципат. Изменения в экономике, общественном строе и государственном устройстве в период принципата
34.	7.6. Доминат. Общественный строй и государственный строй. Реформы Диоклетиана
35.
36.	8.1. Особенности возникновения государства у франков
37.	8.2. Общественный строй. Реформа Карла Мартелла
38.	8.3. Государственный строй. Верденський договор 843 г. и распад франкского государства
39.
40.	9.1. Развитие феодальных отношений. Период феодальной раздробленности
41.	9.2. Сословно-представительная монархия. Центральное и местное управление (XIV - XV вв.)
42.	9.3. Абсолютная монархия. Государственный строй в период аб-солютизму. Реформы Ришелье и Людовика XIV
43.
44.	10.1. Развитие феодальных отношений в Англии. Образования англосаксонских государств
45.	10.2. Нормандское завоевание ma его влияние на общественный и государственный строй Англии в XI - XII вв. Реформы Генриха II. Великая Хартия вольностей 1215 г.
46.	10.3. Образование сословно-представительной монархии. Государственный строй.
47.	10.4. Возникновение и особенности английского абсолютизма. Изменения в общественном строе и государственном устройстве.
48.
49.	11.1. Образование и развитие феодального государства в X - XII вв.
50.	11.2. Возникновение и особенности сословно-представительной монархии
51.	11.3. Становления княжеского абсолютизма
52.	11.4. Особенности развития феодального права в Германии
53.	12.1. Особенности становления классового общества и государства у арабов
54.	12.2. Общественный строй
55.	12.3. Организация государства и власти. Суд
56.
57.	13.1. Возникновение и развитие феодального государства в Польше
58.	13.2. Возникновение и развитие феодального государства в Чехии
59.	13.3. Особенности возникновения и развития феодального государства в Болгарии
60.	13.4. Возникновение и развитие феодального государства в Сербии
61.	14.1. Возникновения государства и ее развитие
62.	14.2. Общественный строй
63.	14.3. Государственный строй сословно-представительной монархии
64.	14.4. Становление абсолютной монархии и ее особенности
65.
66.	15.1. История возникновения налогов.
67.	15.2. Виды налогов.
68.	15.3. Налоговые органы.
69.	15.4. Ответственность за уклонение от уплаты налогов.
70.	16.1. Предпосылки, этапы и особенности английской буржуазной революции. Провозглашение республики. Государственный строй. Реставрация монархии.
71.	16.2. Развитие конституционной монархии и парламента в XVII - Хіхвв.
72.	16.3. Изменения в государственном строе в конце XIX - начале ХХ века.
73.
74.	17.1. Экономическое и политическое положение северо-американских колоний Англии. Революционная война за независимость. Декларация независимости 1776 года.
75.

Введение

Заключение

Библиография

Введение

Государство в России на протяжении всей ее истории играло значительную роль, а в XVIII в. упрочнение государственности превратило Россию в великую державу. В результате реформ XVIII в. сформировался сложный и разветвленный государственный аппарат, основанный на строгом разделении функций управления и суда, единоличном решении вопросов при их коллегиальной подготовке, институализированной системе органов контроля за законностью его деятельности. В XVIII в. на смену сословной "государевой" административной и военной службе пришла государственная служба, завершился процесс становления российской бюрократии как особого привилегированного круга лиц, осуществляющих государственное управление.

Актуальность темы исследования. Центральное место в истории России первой половины XVIII в. занимают преобразования Петра I, Екатерины I, Елизаветы Петровны, а во второй половине XVIII в., конечно же, реформы Екатерины II.

Осуществленные Петром I реформы имели большое значение для исторической судьбы России. Созданные им институты власти просуществовали сотни лет. В истории России немного таких или других институтов государственной власти, созданных когда-либо до Петра I или после него, которые просуществовали бы так долго и оказали бы столь сильное воздействие на все стороны общественной жизни. Петровская эпоха представляет собою уникальный исторически период, знаменующий собою невероятный исторический пример успешных реформ, небывалых по размаху и глубине. Поэтому изучение этой эпохи не утратило своей актуальности, несмотря на огромное количество исследований отечественных и зарубежных авторов: слишком велико поле деятельности.

Многие историки называют российский XVIII век веком женщин. Бесспорно, самая из них яркая и талантливая на троне - Екатерина II, царствование Екатерины II, длившееся более 30 лет, оставило глубокий след в отечественной истории.

Реформаторские процессы второй половины XVIII столетия, связанные с правлением Екатерины Великой представляют большой интерес, так как их изучение в историко-юридическом плане носит не только научно-познававательный, но и практический характер, позволяя в правовом плане сравнить особенности процессов преобразования государственно-управленческих институтов в различные периоды истории России.

Современным российским государством в настоящее время решаются сложные проблемы в сфере реформирования системы управления и многие из этих проблем имеют глубокие исторические корни. Российская империя середины XVIII столетия и Российская Федерация начала XXI века в силу исторических условий вынуждены решать одни и те же проблемы - усиление центральной власти, унификация административной и судебной системы на огромной территории. Необходимо, конечно, учитывать, что современное российское общество значительно отличается от общества второй половины XVIII века, и характер изменений в системе управления в Российской империи эпохи Петра I, Екатерины II и современной Российской Федерации различен, но именно сегодня, в эпоху значительных перемен необходимо учитывать национальный, как позитивный, так и негативный, исторический опыт преобразований в системе государственного и местного управления.

Все вышесказанное определяет актуальность темы данного исследования.

По степени разработанности данная тема является довольно хорошо изученной, что свидетельствует о постоянном внимании историков и юристов к различным аспектам развития системы управления в России XVIII века. Вопросами, связанными с преобразованиями в системе управления России XVIII века занимались такие ученые историки и правоведы как: Анисимов Е.В., Быстренко В.И., Мигунова Т.Л., Омельченко О.А., Павленко Н.И. и др. работы некоторых из этих авторов использованы в данной курсовой работе.

Объектом исследования является деятельность российских правителей XVIII века в области государственного и местного управления Российской империи.

Предметом исследования выступают реформы центральных органов государственного управления и реформы местного управления в период правления Петра I, Екатерины I, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны, Екатерины II, Павла I.

Целью данной курсовой работы является изучение преобразований в системе управления России в XVIII веке.

В ходе исследования были поставлены следующие задачи:

дать общую характеристику системы высших центральных и местных органов управления в России в XVIII веке;

изучить реформы Петра I в государственном управлении, а именно: реформу центральных органов государственного управления и реформу местного управления и самоуправления;

проанализировать преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века проведенные Екатериной I, Анной Иоанновной, Елизаветой Петровной;

изучить реформы системы управления проведенные Екатериной II, охарактеризовать особенности губернской административно-территориаль-

ной реформы;

изучить мероприятия, проведенные Павлом I, направленные на изменение системы управления Екатерины II.

При написании курсовой работы были использованы следующие методы: метод сравнительного государствоведения и правоведения - с его помощью в работе удалось дать сравнительную характеристику проведенных реформ первой и второй половины ХVIII века; историко-правовой метод - его применение объективно рассмотреть всю систему управления России в ХVIII веке, системно-структурный метод, его применение в исследовании позволило раскрыть сущность самого понятия реформирования системы управления. Материалы, составившие основу исследования, были изучены и подвергнуты анализу с учетом хронологии событий, необходимости получения историко-юридической информации из прорабатываемых научных источников.

Структура работы . Данная курсовая работа состоит из введения, в котором обосновывается актуальность выбранной темы, основной части, состоящей из двух глав - в первой дается понятие системы высших центральных и местных органов управления, существовавшей в России в первой половине ХVIII века, изучаются реформы, проведенные Петром I, Анной Иоанновной, Елизаветой Петровной; во второй главе - изучаются реформы государственного управления второй половины ХVIII века, а именно, реформы, проведенные Екатериной II и Павлом I. В конце работы дается заключение содержащее выводы по проведенному исследованию.

реформа государственное управление екатерина

Глава 1. Система высших центральных и местных органов управления в России в первой половине ХVIII века

Абсолютизм в России складывался еще во второй половине XVII в., но его окончательное утверждение и оформление относится к первой четверти XVIII в. Абсолютная монархия осуществляла господство дворянства при наличии складывавшегося класса буржуазии. Абсолютизм пользовался также поддержкой купечества и мануфактуристов, умножавших свои богатства благодаря получаемым льготам, поощрению торговли и промышленности.

Утверждение абсолютизма сопровождалось усилением централизации и бюрократизации государственного аппарата и созданием регулярной армии и флота.

В проведении реформ государственного управления было два этапа. Первый из них охватывает 1699-1711 гг. - от создания Бурмистерской палаты, или Ратуши, и первой областной реформы до учреждения Сената. Административные преобразования этого периода осуществлялись поспешно, без четко разработанного плана.

Второй этап падает на более спокойные годы, когда самый тяжелый период Северной войны остался позади. Проведению преобразований на этом этапе предшествовала длительная и планомерная подготовка: изучалось государственное устройство западноевропейских государств; с участием иностранных правоведов составлялись регламенты новых учреждений.

Итак, рассмотрим реформы государственного и местного управления в России в период правления Петра I, Анны Иоанновны, Елизаветы Петровны.

1.1 Реформы Петра I в системе управления

В царствование Петра Первого были проведены реформы во всех об областях государственной жизни страны. Многие из этих преобразований уходят корнями в XVII век - социально-экономические преобразования того времени послужили предпосылками реформ Петра, задачей и содержанием которых было формирование дворянско-чиновничьего аппарата абсолютизма.

Обостряющиеся классовые противоречия привели к необходимости усиления и укрепления самодержавного аппарата в центре и на местах, централизации управления, построения стройной и гибкой системы управленческого аппарата, строго контролируемого высшими органами власти. Необходимо было также создание боеспособной регулярной военной силы для проведения более агрессивной внешней политики и по давления участившихся народных движений. Требовалось закрепить юридическими актами господствующее положение дворянства и предоставить ему центральное, руководящее место в государственной жизни. Все это в совокупности и обусловило проведение реформ в различных сферах деятельности государства.

В отечественной историографии сложилось два противоположных взгляда на эпоху петровских реформ, на их причины и результаты. Одни историки полагают, что Петр I нарушил естественный ход развития страны, другие считают, что Россия была подготовлена к этим преобразованиям всем предшествующим ходом исторического развития. Но все сходятся в одном: петровская эпоха явилась беспрецедентной по количеству и качеству реформ, произведенных верховной властью. Жизнь страны - политическая, экономическая, социально-культурная - изменилась за несколько десятилетий коренным образом. По мнению доктора исторических наук, профессора МГУ им. М.В. Ломоносова А. Уткина "Петр Великий внес самый большой вклад в европейскую историю того времени. В период его правления Россия, находящаяся на восточной периферии Старого Света и преобразованная им в империю, стала играть ведущую роль в Европе. Благодаря петровским преобразованиям Россия совершила мощный модернизационный рывок. Это позволило нашей стране встать в первый ряд ведущих европейских стран".

Итак рассмотрим более подробно реформы государственного и местного управления проведенные Петром I.

Реформа центральных органов государственного управления

Из всех преобразований Петра центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев. Это и понятно, так как старый приказный аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Поэтому стали создаваться новые приказы, канцелярии. Реформа, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Именно с помощью усиления бюрократического элемента в управлении Петр намеревался решать все государственные вопросы

В начале XVIII в. вся полнота законодательной, исполнительной и судебной власти сосредоточилась в руках царя. В 1711 году Боярская дума была заменена высшим органом исполнительной и судебной власти - Сенатом. Члены Сената назначались царём по принципу служебной пригодности. В порядке осуществления исполнительной власти Сенат издавал постановления - указы, имевшие силу закона. В 1722 году во главу Сената был поставлен генерал-прокурор, на которого возлагался контроль за деятельностью всех правительственных учреждений, он должен был выполнять функции "ока и уха государева".

В начале XVIII в. органами центрального управления оставались приказы, которые бюрократизировались. Реформа центральных органов власти была проведена постепенно, в два этапа:

) 1699 г. - начало XVIII в., когда ряд приказов был объединен под руководством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа (44 приказа объединены в 25 самостоятельных учреждений). В связи с потребностями Северной войны возникло несколько новых приказов (Артиллерии, Провиантский, Адмиралтейский, Рукопашных дел, Преображенский и др.).

) Реформа 1718-1720 гг., которая упразднила большинство приказов и ввела 12 коллегий. Преобразование началось с Указа Петра от 11 декабря 1717 г. "О выбирании советников и асессоров". Приказы были преобразованы потому, что тормозили осуществление задач государства в условиях начавшегося перехода от феодализма к капитализму. Коллегии были созданы по образцу тех, которые существовали в Германии, Дании, Франции, Швеции. Коллегиальный способ решения дел был более прогрессивным, нежели приказной, в них более четко было организовано дело, вопросы решались гораздо быстрее.

В ряде коллегий сложилась система отраслевых местных органов управления. Аппаратом местных органов располагали Берг-коллегия и Мануфактур-коллегия (имевшие комиссариатства); Юстиц-коллегия (надворные суды); Камер-коллегия (Камер - и земские комиссары); Военная коллегия (губернаторы); штатс-контора (рентмейстеры).

В отличие от приказов коллегии (за редким исключением) строились по функциональному принципу и наделялись компетенцией в соответствии с возложенными на них функциями. Каждая коллегия имела свой круг ведомств. Другим коллегиям запрещалось вмешиваться в дела, не подлежащие их ведению. Коллегиям подчинялись губернаторы, вице-губернаторы, воеводы, канцелярии. Нижестоящим учреждениям коллегии посылали указы, а в Сенат входили "доношениями". Коллегиям предоставлялось право доносить царю о том, в чем они "усматривали государственную пользу". При коллегии состоял фискал, а позже прокурор, контролирующий их деятельность.

Количество коллегий не было постоянным. В 1722 г., например, была ликвидирована Ревизион-коллегия, но позже восстановлена. Для управления Украиной в 1722 г. была создана Малороссийская коллегия, несколько позже - Коллегия экономии (1726г.), Юстиц-коллегия, Лифляндских, Эстляндских и Финляндских дел. Руководили коллегиями (являлись их президентами) наиболее близкие сподвижники Петра I: А.Д. Меньшиков, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин и др.

Реформа местного управления и самоуправления

Годы правления Петра I отличаются его постоянными попытками вызвать к жизни самодеятельность населения. Однако целью таких преобразований всегда оставалось закрепощение всех его слоев различными видами налогов (их было до 60). Все общественные стремления императора подчинялись фискальным потребностям государства.

Крупнейшей административной реформой местного управления было создание губерний. Эта реформа совершенно изменила систему управления на местах. Ей был посвящен Указ "Об учреждении губерний и о росписи к ним городов" от 18 декабря 1708 г. Согласно этому указу вся территория России была разделена на 8 губерний (во главе с губернаторами): Московская, Ингерманландская - позднее С. - Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельгородская - позднее Архангельская, Казанская, Азовская, Сибирская. В 1711 г. губерний стало 9, а в 1714-м - 11 (Астраханская, Нижегородская, Рижская). Это была первая административная реформа Петра, причем носила она фискальный характер. Кроме того, губернская реформа укрепила власть помещиков на местах.

С 1719 г. Петр приступил ко второй административной реформе, т.к. первая, проводившаяся с 1708 г., в основном была завершена к 1719 г. В соответствии со второй реформой местного управления 11 губерний делились на 45 провинций, во главе которых были поставлены воеводы. Провинции делились на округа - дистрикты, куда камер-коллегия назначала таких руководителей, как земские комиссары. С 1724 г. с населения начинается взимание нового налога - подушной подати. Для сбора подушного налога учреждается институт выборных на 1 год местным дворянским обществом новых земских комиссаров. Однако институт выборных комиссаров просуществовал недолго, он столкнулся с ярко выраженным абсентеизмом местных дворян (их многие съезды не могли состояться из-за неявки дворян).

Земский комиссар, передававший подушный сбор полковнику, попал в полную зависимость от последнего. Господство в губернии гражданской бюрократии (губернатор, воевода, земский комиссар) осложнилось еще господством военного полкового начальства. Под двойным давлением того и другого быстро замирали зародыши самоуправления.

Преобразования государственного управления, осуществленные Петром I, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сенат, например, действовал с 1711 по декабрь 1917 г., т.е. 206 лет. Столь же долгая судьба была уготована и многим другим реформам Петра Великого: созданные им институты государственной власти оказали заметное влияние на все стороны общественной жизни.

1.2 Преобразования в системе управления в России в 20-60-е гг. ХVIII века

Преобразования Петра I стали осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Отношение к ним будет одним из главных вопросов для правителей России послепетровского времени. Но на смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Эпохой дворцовых переворотов назвал В.О. Ключевский 37-летний период (1725-1762 гг.) в истории России.

Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения.

Сердцевиной внутренней политики в эпоху дворцовых переворотов стали мероприятия, расширившие и укрепившие привилегии дворянства, причем нередко за счет ревизий петровских преобразований. Ослабление России, бюрократизация государственного аппарата, снижение боеспособности армии и флота, фаворитизм оказались характерными чертами этого времени.

Итак, рассмотрим основные преобразования в системе высших центральных и местных органов управления России 20-60-х гг.18 века.

После смерти Петра I русский престол заняла Екатерина I . Власть Екатерины I установилась в форме абсолютной монархии. При Екатерине I и далее существовал порядок, при котором все государственные учреждения - высшие, центральные и местные, законосовещательные, исполнительные и судебные - имеют свой единственный источник в лице императора. Вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках одного человека, хотя внешне выглядело так, как будто некоторые высшие органы власти действовали самостоятельно или принимали решения коллегиально в присутствии императора. На деле же такие решения имели только совещательный характер. На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.

При Екатерине I 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Фактически Верховный тайный совет, обладая широкими полномочиями и имея высокое положение в государстве, подменял императрицу. Указ от 4 августа 1726 г. разрешал подписывать все законы или Верховному тайному совету, или императрице.

После смерти Екатерины I на престол по ее завещанию взошел Петр II. При Петре II вся власть была также сосредоточена в руках Верховного тайного совета. После смерти Петра II. Вопрос о преемнике престола решал Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Иоанновне.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров. Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права.

После недолгого правления Ивана VI 25 ноября 1741 г. на русский престол вступила Елизавета Петровна.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила "петровское детище" - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Вместо него велено было "иметь при Дворе Нашем Кабинет в такой силе, как был при. Петре Великом". Таким образом, восстанавливалась петровская личная императорская канцелярия - Кабинет. Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40 - 60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие. Для принятия государственных решений Елизавета нуждалась в консультациях высших чиновников, составлявших элиту в управлении России. Поэтому она восстановила петровское "установление" - чрезвычайные совещания высших сановников для обсуждения наиболее сложных проблем, особенно в области внешней политики. Такие совещания при Елизавете официально назывались "конференциями", а их участники - "конференцминистрами".

В целом при преемниках Петра I российское государство все более оформлялось как полицейское. Например, при Елизавете существовала Тайная канцелярия, которая в 40-60-е гг. вела расследование слухов, порочивших царицу. Полицейский стиль регламентировал всю деятельность государственного аппарата. От чиновников всех органов власти требовалось строгое подчинение без рассуждений.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Оформившаяся к середине XVIII в. коллегиальная система управления была пестрой. Ее центральные государственные учреждения (коллегии, приказы, канцелярии) различались структурой и полномочиями. Коллежская система находилась в состоянии кризиса. Но вместе с этим в центральных органах управления проявлялись новые принципы их организации и действия.

Система местных учреждений в 20-60 гг.18 века также подверглась значительным изменениям. Это объяснялось необходимостью укрепления дворянского государства в 20-30-е гг., когда разразился острый финансовый кризис и недовольство масс усилилось. Перестройка органов управления на местах проводилась в интересах помещиков. В 1727 г. фактически была ликвидирована (или резко сокращена) петровская дорогостоящая система местных учреждений.

В конце 20-х гг. была проведена областная контрреформа, ликвидировавшая ряд административных единиц. Сокращение управленческого аппарата в провинциях было довольно жестким, по примеру центральных коллегий, где штат доводился до минимума в 6 персон - президент, его заместитель, два советника и два их помощника (асессоры). И эти чиновники в половинном составе должны были находиться "при делах", а другая половина в отпуске без жалованья.

Основной ячейкой на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т.д.

Вновь начавшие действовать с 1743 г. магистраты были подчинены губернаторам и воеводам и также были включены в общую систему централизации власти. В 60-е гг. воеводы менялись через 5 лет. Губернаторов назначали на неопределенный срок. Складывалась иерархия уровней управления, учреждений и занятых в них чиновников.

Централизация системы государственного управления снизу доверху, формирование служилой бюрократии преимущественно из среды дворян, поддерживало и укрепляло самодержавную власть. Бюрократия становилась элитным слоем, вышедшим как из старой аристократической части господствовавшего сословия, так и из новых дворян, выдвинувшихся по своим личным качествам.

В середине XVIII в. правительство Елизаветы Петровны активно влияло на процесс формирования бюрократии. Были приняты меры к закреплению состоявших на службе канцелярских служителей и их детей. Число потомственных дворян среди чиновников сократилось. Для исправления положения в 1750-1754 гг. было приостановлено назначение в секретари лиц недворянского происхождения, ужесточен контроль за обучением юнкеров - кандидатов на замещение секретарских должностей разного уровня.

Глава 2. Реформы государственного управления во второй половине ХVIII века

Череда дворцовых переворотов 1725-1762 гг. ослабила российскую государственность, все уровни управления. Во второй половине ХVIII века система управления строилась по-прежнему на фундаменте основных китов-устоев: самодержавии, крепостничестве, вотчинно-поместной собственности, сословности, что и определило его социальную антинародную направленность, централизацию и бюрократизацию всех этажей управленческой системы. Сказалась на изменении функций, административной структуры системы управления завоевательная внешняя политика, что ужесточило налоговый пресс, эксплуатацию крестьянства и других податных слоев населения.

Отразились на качестве государственного управления обострение социальной напряженности, резкое разъединение сословий, рост противоречий между дворянством и крестьянством, волнения и вооруженные выступления крестьян. Сказался на управлении и фаворитизм - своеобразный институт власти, являющийся мировым и российским явлением.

Административные реформы второй половины XVIII в. проводились в два этапа: в 60-е и 70-90-е годы, разграничительным знаком между которыми стала реакция Екатерины II на социальные потрясения империи начала 70-х гг.

Реорганизация высшего и центрального управления

Дворцовый переворот, произошедший 28 июня 1762 г., во время которого Екатерина свергла с престола своего мужа Петра III и стала императрицей Екатериной II, послужил началом нового этапа развития Российской империи. Эта императрица, правившая с 1762 по 1796 г. г. заслуженно вошла в отечественную историю как Екатерина Великая. До нее называли Великим только Петра I. После нее никто другой на Российском троне не удостоился подобной чести.

Екатерина II глубоко и живо интересовалась государственными делами, и более того, считала их своим главным призванием. Свою задачу она видела в том, чтобы продолжить грандиозные преобразования начатые Петром Великим, и, стремясь и в большом и в малом походить на него, не жалела усилий, чтобы вывести Россию в число не только самых могучих, но и передовых стран мира.

Многое предприняла Екатерина II для того чтобы улучшить внутреннее устройство империи. Причем ее преобразования проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. По мнению ученых "личное влияние Екатерины II на государственные и правовые преобразования в стране было особенно исторически значительным, сопоставимым в российской истории только с государственной ролью Петра І в начале XVIII века".

Реформы Екатерины II коснулись всей системы государственного управления и начались они с верхних ее этажей, роль которых после Петра I то ослабевала, то возвышалась из-за неоднократного изменения их статуса и функций.

Реформы исходили из следующих целей:

возвысить дворянство, сделать управление достаточно сильным для реализации его интересов во внутренней и внешней политике;

усилить свою личную власть, полученную нелегитимно, незаконно, в результате убийства императора; подчинить себе всю систему государственного управления.

Екатерина, совершившая переворот 28 июня 1762 г. с помощью дворянских гвардейцев, стремилась опираться в управлении государством на армию. Сразу же после переворота она подчинила себе через лично преданных командиров армейскую пехоту Петербургского и Выборгского гарнизонов и кавалерию.

Заметной стала реорганизация Сената. В манифесте 15 декабря 1763 г. "Об учреждении в Сенате, Юстиц-, Вотчинной и Ревизион-коллегиях департаментов, о разделении по оным дел" состояние сенатского управления было признано не соответствующим потребностям государственного управления. Однако Сенату был придан статус высшего лишь исполнительного органа управления и суда. К нему перешли текущие функции ряда упраздненных коллегий, контор. При суженной роли Сената особенно возвышена роль генерал-прокурора до высокопоставленного должностного и доверенного лица.

Сенат утратил свои широкие полномочия, был лишен законодательных прав, из высшего органа управления он был превращен в подсобный административный и судебно-апелляционный орган на уровне не высшего, а центрального управления. Постепенно ослабела и роль департаментов, ставших всего лишь высшими судебными инстанциями в связи с созданием отраслевых экспедиций Сената.

Особую роль играла сенатская Тайная экспедиция (канцелярия), имевшая статус самостоятельного государственного учреждения. Временным высшим государственным органом стала Уложенная комиссия, созданная для составления нового "Уложения" (1767 - 1768 гг.). Комиссия была создана как сословно-представительное учреждение. Депутаты доставляли в Комиссию 1465 "наказов". Комиссия была распущена в связи с начавшейся русско-турецкой войной, но ее материалы облегчили разработку дальнейших реформ.

Укреплению екатерининского абсолютизма в управлении был подчинена и деятельность учрежденного в 1768 г. в связи с начавшейся русско-турецкой войной Совета при высочайшем дворе. Возросла в сфере управления роль новой личной канцелярии,созданной в 1763 г. для отправления "собственных ее императорского величества дел". Через статс-секретарей, число которых росло, Екатерина вела основную часть дел по управлению государством. Эта структура выделилась из императорского кабинета, воплотила и определила тенденцию дальнейшей абсолютизации государственного управления, которая в конце XVIII в. обрела деспотическую форму через оформившуюся собственную его императорского величества канцелярию, ставшую высшим органом государственного управления. Одновременно утратил функции государственного органа Кабинет императрицы.

Сложился статус и Главной дворцовой канцелярии, через которую осуществлялось управление дворцовыми крестьянами, землями, хозяйством, придворными штатами. Ей были подчинены придворная, гофинтендантская, конюшенная и другие подобные конторы.

Линия Екатерины II на усиление своей личной роли не только в высшем, но и центральном управлении воплотилась в изменении коллежской системы, где была принижена роль коллегиального начала, внедрялись принципы единоначалия. Екатерина II ослабляла центральное управление, передавала дела большинства коллегий местным губернским учреждениям. Многие коллегии были упразднены. Роль центрального управления была сведена к общему исполнительному руководству и наблюдению.

Губернская реформа Екатерины II

Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе, которая осуществлялась в два этапа.

апреля 1764 г. указом "Наставление губернаторам" был усовершенствован институт губернаторства, его государственный статус и функции. Губернатор был объявлен представителем императорской особы, главой, хозяином и опекуном вверенной ему губернии, исполнителем императорской воли, законов. Губернатор получал огромную власть, ему были подчинены таможни, магистраты, разные комиссии, полиция, ямские правления - все "гражданские места", "земские правительства", функционировавшие прежде вне губернаторского и в сфере центрального подчинения.7 ноября 1775 г. был издан Указ "Учреждение для управления губерний Всероссийской империи".

Преобразовав, таким образом местное управление, Екатерина намеревалась обеспечить лучше и более точно исполнение монарших законов, внутреннюю безопасность и порядок в империи. Этому было подчинено и новое административное устройство:

а) разукрупнение и увеличение губерний более чем вдвое - с 23 до 51;

б) ликвидация 66 провинций как ненужного промежуточного звена между губернией и уездом;

в) многократное увеличение числа уездов;

г) введение 19 наместничеств двух-трех и более губерний каждое. Новое административно-территориальное деление призвано повысить эффективность налоговой, полицейской, судебной, всей карательной политики.

Вместо прежней губернской канцелярии учреждалось губернское правление, присутствие которого состояло из государева правителя и двух советников. Губернские учреждения строились по функциональному признаку и выполняли строго определенные административные, финансовые, судебные и другие функции: палаты Домостроительных дел и управления Казенных доходов императорского высочества, уголовных и гражданских судов.

В каждой губернии был учрежден своеобразный орган - приказ общественного призрения для управления народными школами, больницами, госпиталями, богадельнями, сиротскими, смирительными и работными домами.

Широкими функциями, высоким статусом была наделена казенная палата, глава которой - вице-губернатор назначался Сенатом по поручению монарха. Главная ее задача была - попечение об исправном поступлении доходов. Распоряжалась собранными казенными доходами Штатс-коллегия.

Уездную администрацию, подчиненную губернскому правлению, представлял нижний земский суд, ставший главным исполнительным органом, обладавший полнотой власти в уезде. Он обеспечивал соблюдение законов империи, исполнение распоряжений губернского правления, судебных решений, имел и другие функции по управлению уездом. Глава его, председатель земского суда в лице земского капитан-исправника, был наделен большими полномочиями, мог принимать любые меры для обеспечения законности, порядка.

Связующим звеном высшего и местного управления стал введенный Екатериной II институт императорского наместничествав столичных губерниях, в крупных округах-регионах, охвативших по нескольку губерний. В наместничества Екатерина II назначила 19 генерал-губернаторов из числа наиболее доверенных элитных аристократов, наделив чрезвычайными, неограниченными полномочиями, необычайными функциями, персональной ответственностью перед короной.

Генерал-губернатор имел свое наместническое правление в качестве исполнительного органа, нескольких советников, осуществлял надгубернаторскую должность, проводил через губернаторов монаршие повеления, действовал как глава царской администрации через губернский аппарат управления, суды, сословные органы, полицию, расположенные на территории наместничества войска, осуществлял общий надзор за чиновниками, мог оказывать давление на суд, останавливать исполнение судебных приговоров без вмешательства в судопроизводство.

"Учреждение для управления губерний" принятое в 1775 г. узаконило крупную областную реформу, которая усилила на местах государственное начало в духе абсолютизма, создала обширную административную систему управления, разделила административные, финансово-хозяйственные, судебные, полицейские функции по отдельным губернским учреждениям, отразила тенденции сочетания в местном управлении государственного и общественного начал, его бюрократизации и централизации, наделения дворянства властными полномочиями в регионах. Губернская реформа воплотила самодержавный традиционализм имперского управления во второй половине XVIII в., курс на усиление местной царской администрации.

Контрперестройка системы управления Екатерины II Павлом I

Вступивший в 1796 г. на престол Павел I пытался "исправить" все, что, по его мнению, было приведено в беспорядок матерью, действуя в том же русле абсолютистского управления. Он стремился укрепить и возвысить принцип самодержавия, единоличную власть по прусским государственным образцам.

Павел I укрепил самодержавную власть, он ослабил значение Сената, но усилил надзор генерал-прокурора Сената за органами центрального управления и местных прокуроров за губернаторами, другими чиновниками. Учредил военные губернаторства в столице и Москве. Упразднил ряд наместничеств, где генерал-губернаторы проявляли самостоятельность.

По линии централизации управления он воссоздал Мануфактур-, Камер, Берг - и некоторые другие коллегии, поставил во главе их директоров, наделил правом личного доклада царю, самостоятельностью действий от членов коллегий. В самостоятельное центральное учреждение был выделен из Сената Почтовый департамент. Самостоятельным стал и Департамент водяных коммуникаций. Для управления землями и крестьянами царской фамилии было создано центральное ведомство.

Павел I составил записку "Об устройстве разных частей государственного управления", где содержался план учреждения министерств вместо коллегий.

Павел I отказался от курса матери с ее опорой на "просвещенное" дворянство, приостановил действие многих статей жалованной грамоты дворянства, ограничил дворянские привилегии, права и льготы, решил восстановить "блеск самодержавия", уменьшить влияние дворян на царское управление, обязал их вновь служить, восстановил для них телесные наказания, ввел сборы с дворян на содержание губернской администрации, упразднил губернские и ограничил уездные дворянские собрания, расширил сферу вмешательства губернатора в дворянские выборы, сократил впятеро количество дворян-избирателей.

Павел I изменил и губернское управление - уменьшил число губерний и соответственно их учреждений, закрыл приказы общественного призрения, возвратил окраинам прежние структуры и формы управления. Он изменил радикально городское управление на немецкий манер, объединив с полицейскими органами слабое сословное управление в городах. Упразднил в губернских городах думы, управы благочиния, учредил ратгаузы во главе с назначенными императором президентами, которые контролировались губернаторами и Сенатом, имели в своем составе чиновников, как назначаемых Сенатом, так и избираемых горожанами и утверждаемых императором. Ратгаузам были подчинены магистраты, ратуши.

В 1799 г. в губернских и уездных городах были созданы ордонансгаузы во главе с полицмейстером, городничим или комендантом. Новые военно-полицейские органы ведали и военным судом, тюрьмами.

Павел I проявил четкое стремление опереться на бюрократию, он увеличил число чиновников в центральном и местном аппарате, провел ряд мер по укреплению служебной дисциплины. Павел I централизовал до крайности управление, усилил его деспотическую форму, вмешивался лично во все детали управления через собственную канцелярию, Сенат, Синод, коллегии, укреплял единоначалие, роль бюрократии, углубляя кризисное состояние системы абсолютистского правления, которая не смогла избавить Россию от нового обострения противоречий, антикрепостнических выступлений на рубеже XVIII - XIX вв., кровавой смены верховной власти весной 1801 г.

Заключение

Таким образом, рассмотрев систему управления России ХVIII века можно сделать следующие выводы:

Преобразования, которые произошли в России в ХVIII веке охватили практически все стороны жизни страны: экономику, политику, науку, быт, внешнюю политику, государственный строй. Особенно большое внимание уделялось системе управления как государственного, так и местного. При этом государственное управление, как в первой, так и во второй половине XVIII в. было направлено на укрепление власти абсолютного монарха, на все большую централизацию бюрократизацию.

Великим реформатором первой половины ХVIII века был Петр I. Преобразования Петра I стали осью, вокруг которой вращалось колесо российской истории на протяжении XVIII века. Заслуга Петра I состояла в том, что он правильно понял и осознал сложность тех задач, которые стояли перед страной, и целенаправленно приступил к их реализации.

Среди преобразований Петра I центральное место занимала реформа государственного управления, реорганизация всех его звеньев, так как старый приказной аппарат, унаследованный Петром, был не в состоянии справиться с усложнившимися задачами управления. Петром I были созданы новые органы управления. Реформы Петра I отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, являлись в то же время следствием развития бюрократической тенденции. Его реформы, отвечая наиболее актуальным потребностям самодержавной власти, явилась в то же время следствием развития бюрократической тенденции.

На смену Великому Петру пришли достаточно безликие наследники, и судьба петровских реформ оказалась драматичной. Смена правителей на российском престоле не означала для страны каких-либо серьезных изменений или потрясений. В этот период в стране не было крупных и значительных реформ. Можно говорить лишь о реорганизации органов центральной власти и приспособлении их к нуждам определенного конкретного правителя и его окружения.

Преобразования Екатерины II проходили не так бурно, жестоко и болезненно, как при Петре I. Это была серьезная и глубокая работа, при которой обычаи, привычки, вековой уклад жизни русского народа не разрушались, а принимались в расчет, использовались и приспособлялись к российской действительности. Линия Екатерины II на укрепление абсолютизма в государственном управлении, его централизацию и полицеизацию, подчинение лично императрице была воплощена последовательно в губернской реформе.

Реформы же Павла I были нацелены на создание стройной централизованной системы управления, сфокусированной на царе. Он восстановил некоторые коллегии, решительно реформировал он всю систему местного управления, созданную на основе Учреждения 1775 г., изменил Павел I и административно-территориальное деление страны, принципы управления окраинными губерниями.

Библиография

1. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. М.: Норма, 1997. - 415с.

Всемирная история. Энциклопедия. Том 5. - М.: Издательство социально-экономической литературы, 1958 - 855с.

Гросул В.Я. Русское общество XVIII - XIX веков. - М.: Наука, 2003. - 516с.

Игнатов В.Г. История государственного управления России. - М.: Юнити - Дана, 2002. - 606 с.

История России: Учебник для вузов / Под ред.З.И. Белой. - М.: Новосибирск, ИНФРА - М, 2008. - 470с.

История России. Учебное пособие / Под ред. М.М. Шумилова. - СПб. Издат. Дом "Нева", 2010. - 607 с.

История России: С древнейших времен до конца XVIII века / Под ред.Л.Е. Морозова. - М.: ООО " Изд - во АСТ: ЗАО НПП " Ермак", 2005. - 943 с.

Мигунова Т.Л. Административно-судебная и правовая реформы Екатерины Великой (историко-правовой аспект). Диссертация доктора юридических наук. - Владимир.: ФГОУВПО "Владимирский юридический институт", 2008. - 180с.

Миненко Н.А. История России с древнейших времен до второй половины XIX века, - Екатеринбург: Изд-во УГТУ, 1995. - 413с.

Омельченко О.А. Монархия просвещенного абсолютизма в России. Диссертация доктора юридических наук. - М.: Изд-во МГИУ, 2001. - 156с.

Отечественная история: С древнейших времен до конца XX века: Учебное пособие для вузов / Под ред. М.В. Зотовой. - М.: Логос, 2002. - 559 с.

Алхазашвили Д. Начало правления Екатерины II // Вопросы истории. 2005, № 7

Анисимов Е.В. Петр I: рождение империи // "Вопросы истории", 1987, № 7.

Уткин А.И. Русский европеист // Вопросы истории. 2005, № 7.

Репетиторство

Нужна помощь по изучению какой-либы темы?

Наши специалисты проконсультируют или окажут репетиторские услуги по интересующей вас тематике.
Отправь заявку с указанием темы прямо сейчас, чтобы узнать о возможности получения консультации.

Перемены в государственном строе в первой четверти XVIII в. были подготовлены всем предшествующим развитием страны: ростом производительных сил в области сельского хозяйства и ремесла, становлением единого всероссийского рынка, зарождением мануфактурного производства и т.п.

Тем не менее, в силу неблагоприятных внешнеполитических условий (постоянная борьба с внешними врагами, отсутствие выхода к открытым морям) в XVII в. стала особенно сказываться отсталость Русского государства в сравнении с наиболее развитыми государствами Западной Европы, вступившими на путь капиталистического развития (Англия, Голландия, частично Франция).

Монархия с Боярской думой, рыхлым аппаратом приказов и воевод не могла разрешить сложные внутри- и внешнеполитические задачи. Необходимо было укреплять государственный строй путем преобразования высшего, центрального и местного аппарата и армии, превращения главы государства – самодержавного царя – в носителя абсолютной (неограниченной) власти.

Установление абсолютизма. Отдельные черты абсолютизма в России проявлялись с середины XVII в., но только со времени правления Петра I (1689 – 1725) самодержавная монархия приобрела характер абсолютной, когда «верховная власть принадлежит всецело и нераздельно (неограниченно) царю».

Власть монарха была закреплена в законах первой четверти XVIII в. «Его величество, – отмечалось в «толковании» к статье 20 Воинского устава 1716 г., – есть самовластительный монарх, который никому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианейший государь по своей воле и благомнению управляет».

Расширение и бюрократизация государственного аппарата требовали новых кадров командного состава регулярной армии и чиновничества гражданского аппарата. Законодательство Петра I ввело обязательную военную или гражданскую службу для дворян. На службу государства были привлечены церковь и многочисленное духовенство.

Приток новых бюрократических сил вызвал создание бюрократической иерархии служилых чинов, установленной «Табелью о рангах» 24 января 1722 г. В замещении постов в армии, на флоте и в государственном аппарате «Табель» учитывала не только знатность, но и личные заслуги, способности, опыт.

В результате реформ в области управления сложилась система бюрократических государственных учреждений: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии – в центре, губернаторы, воевода, комиссары и другие органы – на местах. Основные кадры чиновников в этом аппарате занимали помещики-дворяне. Это была «чиновничье-дворянская монархия».

Идеологией феодальной монархии являлась религия, но абсолютизм нуждался и в иных идеологических основах. В целях укрепления своих позиций отдельные российские монархи XVIII в. подкрепляли свою политику по примеру ряда западноевропейских монархов ссылками на передовую буржуазную философию (естественного права, просвещения), стремились представить себя в глазах зарубежной, а также зарождавшейся в России дворянской общественности «просвещенными монархами». Второстепенная государственная функция руководства наукой, просвещением, благотворительностью и воспитанием приобретала большое значение. Монархия Петра I носила характер «просвещенного абсолютизма». Опираясь на философию естественного права, Петр I все свои действия оправдывал «всенародными пользой и нуждами». Стремление вывести страну из отсталости привело к подготовке кадров для экономики и культуры за границей, созданию некоторых учебных заведений; Петром I было подготовлено открытие Академии Наук (открыта в декабре 1725 г.)

«Просвещенный абсолютизм» Петра I сочетался с усилением карательного аппарата. Абсолютная монархия представляла собой «регулярное» полицейское государство Полицейская регламентация пронизывала все стороны деятельности бюрократического аппарата «Генеральный регламент» 28 февраля 1720 г. установил порядок деятельности и делопроизводства государственных учреждений России. «Регламенты» имели все коллегии. С полицейской регламентацией была тесно связана жестокость наказаний. К существовавшему по «Уложению» 1649 г. наказанию смертной казнью в шестидесяти случаях Воинские артикулы 1716 г. добавили еще тринадцать (в их числе было и «сопротивление начальству»). К старым видам смертной казни добавились: расстрел, казнь по жребию; к членовредительным наказаниям вырывание ноздрей, языка и клеймение; новым видом ссылки была отправка на галеры (каторгу).

В первой четверти XVIII в. характерным было применение к гражданским лицам военно-уголовных законов. В условиях длительной Северной войны (1700 – 1721), народных волнений и восстаний государственный аппарат управления и суда в стране носил военно-полицейский характер.

Петр Великий, получивший 22 октября 1721 г. титул императора, был выдающимся и энергичным государственным деятелем. По далеко не полным подсчетам, в его правление издано 3314 указов, регламентов и уставов; в составлении и редактировании многих из них Петр I принимал личное участие. С его участием составлен обширнейший «Генеральный регламент» – закон, определивший деятельность коллегий, указ о должности генерал-прокурора 1722 г.; им лично был написал Морской устав 1720 г. Во многих указах Петр I подчеркивал свою неограниченную власть, оправдывая ее.

Высшие государственные учреждения. Боярская дума к концу XVII в. потеряла свое былое значение. В 90-е годы Дума еще собиралась, но основные вопросы внутренней и внешней политики царь разрешал самостоятельно, закрепляя из в «именных» указах.

Состав Думы за последнее десятилетие века сократился более чем вдвое. Обычно на ее заседаниях в 1700 – 1701 гг. присутствовало 30 – 40 членов.

В 1699 г. при Боярской думе была учреждена Ближняя канцелярия по финансовому контролю за приходом и расходом денежных средств всех приказов. Вскоре компетенция этой канцелярии возросла. Она стала местом заседаний членов Боярской думы. С 1704 г здесь стали собираться начальники приказов. С 1708 г. эти постоянные заседания именуются – Консилией (или Конзилией) министров (так назывались иногда начальники приказов), где обсуждались различные вопросы управления государством. В отсутствие царя Консилия министров управляла государством. Боярская дума перестала собираться.

С учреждением Сената Консилия министров прекратила свое существование. Ограниченная функцией финансового контроля Ближняя канцелярия просуществовала до учреждения Ревизионколлегии.

Частые отъезды Петра I побудили его создать высший государственный орган с более широкими полномочиями, чем Ближняя канцелярия и Консилия министров. 22 февраля 1711 г., накануне отправления в Прутский поход, был утвержден указ об учреждении Правительственного Сената, который, по- видимому, вначале предполагался царем как временный орган («для отлучек наших»), но вскоре превратился в постоянно действующее высшее правительственное учреждение.

Сенат представлял собой коллегиальный орган, члены которого назначались царем. Из девяти членов Сената только трое были представителями старинной титулованной знати (кн. Долгорукий, кн. Г.И. Волконский, кн. П.А. Голицын), остальные принадлежали к малознатным родам, возвысившимся лишь в XVII в. (Т.Н. Стрешнев, И.А. Мусин-Пушкин), к признанным дельцам (Г.А. Племянников) или дворянам (М.В. Самарин, З.Г. Апухтин, Н.П. Мельницкий). Лишь трое из сенаторов (Мусин-Пушкин, Стрешнев и Племянников) в прошлом были членами Боярской думы. При Сенате была учреждена канцелярия во главе с обер-секретарем. Дополнительные указы 2 и 5 марта 1711 г. определили функции и порядок деятельности Сената, который должен был заботиться о соблюдении правосудия, о государственных доходах и расходах, о явке дворян на службу и т.д. в первые годы существования функции Сената были разнообразны, а компетенция необыкновенно широка. Однако уже в этот период царь не разделял своей власти с Сенатом. Сенат был законосовещательным учреждением, за исключением немногих чрезвычайных случаев, когда в отсутствие царя он играл роль законодательного органа.

Сенат был органом надзора за правительственным аппаратом и должностными лицами. Этот надзор осуществляли первоначально созданные в марте 1711 г. фискалы, в задачу которых входило тайно подслушивать, проведывать и доносить обо всех преступлениях, наносящих государству вред, о нарушениях законов, взяточничестве, казнокрадстве и т.п. За несправедливые доносы фискал не наказывался, а за правильные - получал вознаграждения, равные половине судебного штрафа с уличенного им должностного лица. Фискалами руководил входящий в состав Сената обер-фискал, который поддерживал связь с ними через фискальный стол канцелярии Сената. Доносы рассматривала и ежемесячно докладывала Сенату Расправная палата – особое судебное присутствие из четырех судей и двух сенаторов (существовала в 1712 – 1719 гг.)

В отличие от Боярской думы Сенат уже в первые годы стал бюрократическим учреждением с назначаемыми чиновниками, делопроизводителями и подведомственными учреждениями.

С созданием коллегий их президенты с 1718 г. вошли в состав Сената. Однако в указе от 12 января 1722 г. Петр I вынужден был признать присутствие президентов в Сенате нежелательным и неправильным, так как оно затрудняло надзор за коллегиями и отвлекало президентов от непосредственных дел. В составе Сената после этого указа остались президенты лишь четырех коллегий: Иностранной, Военной, Адмиралтейской и временно Берг-коллегии.

Окончив войну со Швецией, Петр I мог уделить больше внимания вопросам управления. Вскоре после принятия им титула императора Сенату было запрещено издавать от своего имени общегосударственные законы. В 1722 г. во главе Сената был поставлен генерал-прокурор. Ближайшим помощником генерал-губернатора был обер-прокурор. В коллегии и надворные суды были назначены прокуроры.

Генерал-прокурор получил огромные права, закрепленные законодательно его «Должностью» 27 апреля 1722 г. На него возлагался надзор за всем распорядком работы Сената: он созывал сенаторов, наблюдал за исправностью посещения ими заседаний; ему же подчинялись генерал-фискал и канцелярия Сената. «Предложения» генерал-прокурора оказывали решающее влияние на сенатские приговоры: он имел даже право законодательной инициативы.

Созданный в конце правления Петра I сложный бюрократический государственный аппарат требовал элементарного надзора, органом которого и стал Сенат. Главную роль в осуществлении этого надзора играл генерал-прокурор, который, действуя через подчиненных ему прокуроров и фискалов, выступал как «око царево и стряпчий о делах государственных».

За первые 14 лет существования Сенат из высшего органа управления государством превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Реформа центрального управления. В 1699 – 1701 гг. была проведена реформа центрального управления, заключавшаяся в объединении ряда приказов, которые или полностью сливались, или соединялись под начальством одного лица с сохранением аппарата каждого приказа в отдельности. В связи с новыми потребностями страны (особенно с началом Северной войны) возникло несколько новых приказов. К осени 1699 г. насчитывалось 44 приказа, но значительная их часть действовала объединено, составляя 25 самостоятельных учреждений.

Приказы в начале XVIII в. представляли собой пеструю и нестройную систему учреждений с нечеткими функциями и параллелизмом в деятельности, несовершенным делопроизводством, волокитой и грубым произволом должностных лиц. Отдельные отрасли управления (заведование городским сословием, финансами, мануфактурами, горным делом, торговлей и т. д.) были разделены между несколькими приказами. Все это тормозило осуществление задач государства в новых исторических условиях, толкало на поиски иных организационных форм центрального государственного аппарата.

Реформа 1718 – 1720 гг. упразднила большинство приказов и ввела коллегии. Всего было создано 12 коллегий. Важнейшими, «государственными» считались три первых: Иностранных (чужестранных) дел, Военная, Адмиралтейская; Камер-, Штатс-контор-, Ревизион-коллегии заведовали финансовой системой государства; Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегии ведали промышленностью и торговлей; Юстиц-коллегия занималась судебной системой, Вотчинная – делами господствующего дворянского сословия и Главный магистрат – управлением городами и делами зарождавшейся буржуазии.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, но 28 февраля 1720 г. был издан обширный (из 56 глав) «Генеральный регламент», определивший единообразие организационного устройства, порядок деятельности и делопроизводства. На протяжении XVIII в. этим законом руководствовались все правительственные учреждения России.

Коллегии отличались от приказов коллегиальным (совместным) обсуждением и решением дел, единообразием организационного устройства, делопроизводства и более четкой компетенцией.

Коллегии являлись центральными учреждениями, подчиненными царю и Сенату; коллегиям по разным отраслям управления подчинялся местный аппарат.

Каждая коллегия состояла из присутствия (общего собрания членов) и канцелярии. Присутствие имело 10 – 11 членов и состояло из президента, вице-президента, четырех-пяти советчиков и четырех асессоров. Президент коллегии назначался царем. Вице-президент и члены назначались Сенатом и утверждались царем.

В случае нерадения членов президент должен был «вежливыми словами» напоминать им об их обязанностях, а при их непослушании сообщать Сенату; он же мог возбуждать перед Сенатом вопрос о замене того члена коллегии, который «мало разумен». В 1722 г. для надзора за деятельностью коллегий в каждую из них был назначен прокурор, подчиненный генерал-прокурору Сената. При коллегиях существовали и фискалы.

«Генеральный регламент» устанавливал точное расписание заседаний коллегий; по понедельникам, вторникам, средам и пятницам; в четверг президенты заседали в Сенате. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия. Дела разрешались «по множайшему числу голосов» (т.е. по большинству), при равенстве голосов перевес давало мнение, за которое высказывался президент. С 1722 г. каждая коллегия имела свою контору в Москве.

Реформа местного управления. В условиях новых исторических старая система местных учреждений и должностных лиц с отсутствием единообразия в территориальном делении и органах управления, ведомственной пестротой, неопределенностью функций перестала удовлетворять. Аппарат воевод и губных старост не мог быстро и решительно бороться с различными проявлениями народного недовольства, взыскивать налоги, осуществлять наборы в армию, проводить предписанные из центра преобразования.

В 1699 г. из-под власти воевод было выделено посадское население. Купечество, ремесленники и мелкие торговцы городов получили право выбирать из своей среды бурмистров, объединившихся в бурмистерские (земские) избы.

Указом 18 декабря 1708 г. «для всенародной пользы», были созданы 8 губерний: Московская, Ингерманландская (с 1710 г. Петербургская), Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская. В 1713 г. создается Рижская губерния, с упразднением Смоленской, а в 1714 г. – Нижегородская и Астраханская. Это были обширнейшие административно-территориальные единицы, не равные по территории и населению. В Московской губернии насчитывалось 39 городов, в Азовской – 77, в Смоленской – 17 и т. д. Огромная Сибирская губерния (с центром в Тобольске) включала Пермь и Вятку. Во главе Петербургской и Азовской губерний стояли генерал-губернаторы А. Д. Меншиков и Ф. М. Апраксин. Остальными губерниями управляли губернаторы, назначенные из наиболее видных государственных деятелей.

Губернаторы получили чрезвычайные полномочия: каждый из них не только имел административные, полицейские, финансовые и судебные функции, но и являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии. Губернатор управлял губернией с помощью губернской канцелярии, где находились дьяки и подьячие (последние вскоре стали называться секретарями). Ближайшими помощниками губернатора являлись вице-губернатор и ландрихтер. Ландрихтер должен был под руководством губернатора заведовать судебными делами, но на практике ему нередко поручались финансовые, межевые и розыскные дела Другими чиновниками губернии были глава военного управления – обер-комендант, а также заведующие в губернии денежными и провиантскими сборами – обер-комиссар и обер-провиантмейстер.

Каждая губерния включала сложившиеся в XVII в. уезды, во главе которых вместо воевод с 1710 г. – стояли коменданты. Губернаторы, коменданты и другие чиновники исправляли свою должность без срока; между этими чиновниками существовало более четкое разделение дел и бюрократическая соподчиненность.

Желая поставить деятельность губернаторов под контроль местного дворянства, правительство указом 1713 г. учредило при каждом губернаторе 8 – 12 ландратов (советников), избираемых дворянами. Ландратские коллегии при губернаторах практически создать не удалось. Назначенные Сенатом ландраты превратились в чиновников, исполнявших отдельные поручения губернаторов.

Первая реформа местного аппарата 1708 – 1715 гг. несколько упорядочила правительственный аппарат, разрушив ведомственную пестроту и принципы территориального деления и управления. Вызванная введением подушной подати реформа 1719 – 1720 гг. явилась продолжением первой административной реформы. В мае 1719 г. территория каждой губернии (всего к этому времени существовало 11 губерний) была разделена на несколько провинций; в Петербургской губернии их было 11, в Московской – 9, в Киевской – 4 и т. д. Всего учреждалось 45 провинций, а вскоре их число возросло до пятидесяти. Как административно-территориальная единица губерния продолжала существовать; в Сенате и коллегиях все ведомости, списки и различные сведения составлялись по губерниям, но власть губернатора распространялась только на провинцию губернского города. Основной единицей территориального деления сделалась провинция. Во главе важнейших провинций стояли генерал-губернаторы, губернаторы и вице-губернаторы, а во главе остальных – воеводы.

Все учреждения, создаваемые по новой административной реформе, должны были приступить к работе не позднее 1 января 1720 г. Практически они приступили к деятельности лишь в 1721 г.

Почти одновременно с местной реформой в 1719 г. была проведена судебная реформа (1720), по которой была сделана попытка отделить суд от администрации путем создания двух самостоятельных судебных инстанций; нижних (провинциальных и городовых) и надворных судов. Провинциальный суд состоял из обер-ландрихтера и нескольких асессоров и судил сельское население, а городской суд судил городское население, не входившее в посадскую общину. Надворные суды создавались в губерниях: в пяти губерниях – по одному суду, в трех – (в Петербургской, Рижской и Сибирской) – по два: в Архангельской и Астраханской губерниях судов не было. Надворные суды имели коллегиальное устройство и являлись второй инстанцией по уголовным и гражданским делам. Третьей инстанцией служила Юстиц-коллегия, а высшей – Сенат. Впрочем, этот порядок судебных инстанций часто не соблюдался.

Несмотря на создание местных органов отдельных коллегий и провозглашенное отделение суда от администрации, губернаторы и воеводы активно вмешивались в деятельность местных органов ведомств и судов. В 1722г. провинциальные суды были упразднены, а их дела снова поступили в ведение воевод, а также асессоров из отставных офицеров. Надворные суды были упразднены в 1727 г.

Усложнение задач административных органов и учреждений в новой и старой столицах государства – в Петербурге и Москве – вызвало создание самостоятельных органов полиции: в 1718 г. – генерал-полицеймейстера в Петербурге, а в 1722 г. – обер-полицеймейстера в Москве. При них были соответствующие канцелярии полицеймейс терских дел. На полицейские органы столиц возлагалась охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, вопросы городского благоустройства и т.п. В своей деятельности эти органы опирались на старост улиц и десятских. В остальных городах и провинциях полиция еще не отделилась от администрации и полицейские задачи осуществлялись местными администраторами (губернаторами, воеводами, комиссарами и т.п.) и соответствующими им учреждениями.

В 1723 – 1724 гг. была завершена реформа городского сословного управления. Регламент Главного магистрата подразделял горожан на «регулярных» и нерегулярных («подлых»). «Регулярные» подразделялись на гильдии и цехи. Первоначально гильдии были построены по профессиональному признаку. В первую гильдию наряду с богатыми купцами входили городские доктора и аптекари, живописцы, шкиперы купеческих кораблей и представители некоторых других профессий (в том числе и не существующие в России банкиры), а во вторую - мелкие торговцы и ремесленники. Вскоре гильдии превратились в купеческие корпоративные объединения по их имущественному состоянию.

Для всех ремесленников обязательной была запись в цехи. Гильдии и цехи имели своих старшин, которые заведовали как сословными делами, так и выполнением некоторых функций государственного управления в области полиции и финансовых сборов (учет тяглового населения, взимание подушной подати, проведение рекрутских наборов и т.д.).

В 1723 – 1724 гг. были созданы городовые магистраты, заменившие бурмистерские избы. Магистраты представляли собой коллегиальные учреждения, состоявшие из президента, 2 – 4 бурмистров и 2 – 8 ратманов (в зависимости от значения и величины города). Эти должностные лица выбирались не из всего посадского населения, а лишь из «граждан первостатейных, добрых, пожиточных и умных». В ведении магистратов находилось все управление городом: уголовный и гражданский суд, полицейские, финансовые и хозяйственные дела. Важнейшие судебные решения магистратов передавались на утверждение надворных судов. Магистратам подчинялись гильдии и цехи. В небольших городах учреждались ратуши с более простым устройством и узкой компетенцией.

Государство и церковь. Крупнейшим феодалом-землевладельцем Русского государства оставалась церковь, которая к концу XVII в. все еще сохраняла некоторую политическую самостоятельность, что было несовместимо с неограниченной властью монарха.

Когда в 1700 г умер патриарх Андриан, Петр I решил «обождати» с избранием нового патриарха. Временно во главе духовенства был назначен рязанский митрополит Стефан Яворский.

Высокообразованный деятель церкви, поклонник преобразований Петра I, псковский епископ Феофан Прокопович по заданию и с помощью царя составил «Духовный регламент» и научный трактат «Правда воли монаршей», в которых давал теоретическое обоснование абсолютизма. 25 января 1721 г. Петр I утвердил «Духовный регламент», по которому учреждалась Духовная коллегия, преобразованная вскоре (14 февраля) в Святейший правительствующий Синод. 11 мая 1722 г. для надзора за деятельностью Синода Петр I назначил обер-прокурора.

В первой четверти XVIII в. самодержавная монархия с Боярской Думой и боярской бюрократией превратилась в абсолютную монархию во главе с императором. Приказы и воеводы были заменены возглавляемой Сенатом системой бюрократических учреждений – коллегий, а на местах губернаторами и другими должностными лицами. Русское государство стало Российской империей.

Развитие государственной системы во второй четверти XVIII в . Во второй четверти XVIII в. в государственной системе страны произошел ряд изменений. Борьба за трон длилась всю вторую четверть XVIII в. Неслучайно этот период русской истории В.О. Ключевский назвал «эпохой дворцовых переворотов».

После смерти Петра I роль Сената как высшего органа управления начинает снижаться. В феврале 1726 г. при Екатерине I (1725 – 1727) был учрежден Верховный тайный совет, отобравший ряд полномочий у Сената. Председателем Совета считалась сама императрица, а в числе семи его членов – два фаворита: Александр Меншиков и Петр Толстой. Включен в состав Совета был и представитель родовитой аристократии князь Д.М. Голицын. Верховный тайный совет стал рассматривать жалобы на действия Сената и подбирать кандидатуры сенаторов. При таком соседстве Сенат превратился в одну из коллегий, а Верховный тайный совет стал высшим учреждением в государстве, ему были подчинены три первые коллегии (Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел), а также Сенат. Последний потерял титул правительствующего и стал называться высоким. Верховный тайный совет приобретает законодательные полномочия, законы подписываются либо императрицей (Екатериной I), либо Верховным тайным советом. Организацией Верховного Тайного Совета и введением в его состав представителя аристократии Екатерина пыталась, с одной стороны, уменьшить личное влияние Меншикова, а с другой – смягчить противоречия, существовавшие между новой и старой знатью.

Органы местного управления Екатерина I стремилась удешевить и упростить. Указ от 15 марта 1727 г. гласил: «надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и их конторы, камериров и земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить, а положить всю расправу и суд по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляция в Юстиц-коллегию, чтоб подданным тем показано быть могло облегчение и вместо бы разных многих канцелярии и судей знали только одну канцелярию».

После смерти Екатерины I в 1727 г. императором согласно ее завещанию был провозглашен внук Петра I – Петр II, а к Верховному тайному совету перешли функции регента.

При Петре II (1727 – 1730) Верховный тайный совет был пополнен до 8 членов, в его подчинение переходят коллегии. Верховный тайный совет превратился в представительство старой знати. Попытка Меншикова стать регентом не удалась, в 1727 г. он арестован, сослан в Сибирь, где и скончался в 1729 г.

Падение Меншикова фактически означало дворцовый переворот. Во-первых, изменился состав Верховного тайного совета, в котором из вельмож Петровского времени остался только Остерман, а большинство приобрели представители аристократических семей Голицыных и Долгоруких. Во-вторых, изменилось положение Верховного тайного совета. 12-летний Петр II вскоре объявил себя полноправным правителем, этим был положен конец регентству Верховного совета. После смерти Петра II в 1730 г. Совет отдает престол Анне Иоанновне, вдове герцога Курляндского, которая принимает составленные князем Дмитрием Голицыным условия, ограничивающие ее власть и оставляющие все управление в руках Верховного тайного совета. Используя раскол в дворянской среде, Анна Иоанновна (1730 – 1740) упразднила этот орган в 1730 г. и приняла «самодержавство».

В 1731 г. при ее дворе «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» был учрежден Кабинет, состоявший из трех министров: А. Остермана (1686 – 1747), князя Черкасского, канцлера Г.И. Головкина (1660 – 1734), но фактическая власть принадлежала фавориту императрицы Э. Бирону (1690 – 1772) и приближенным из прибалтийских немцев Б. Миниху (1707 – 1788), и др.

Давая оценку этому органу, В.О. Ключевский писал: «Кабинет – не то личная контора императрицы, не то пародия Верховного тайного совета: он обсуждал важнейшие дела законодательства, а также выписывал зайцев для двора и просматривал счета за кружева для государыни. Как непосредственный и безответственный орган верховной воли, лишенный всякого юридического облика, Кабинет путал компетенцию и делопроизводство правительственных учреждений, отражая в себе закулисный ум своего творца и характер темного царствования».

С 1735 г. Кабинет наделяется законодательными полномочиями, полный набор подписей министров (три) заменяет подпись императрицы в ее отсутствие. Кабинет министров фактически возглавил исполнительную власть в стране, сосредоточив все государственное управление. Сенат, состоявший к этому времени из пяти департаментов, сотрудничал с Кабинетом, осуществляя его решения.

В царствование Анны Иоанновны значительно возросло влияние иностранцев. Тон при дворе задавал невежественный фаворит императрицы, курляндский немец Бирон, пользующийся ее безграничным доверием. Иностранцам оказывались преимущества при назначении на доходные должности и продвижении по службе. Это вызывало протест со стороны русского дворянства.

Преемником императрицы стал сын дочери ее племянницы, причем регентом грудного ребенка была определена не мать, а Бирон. Переворот 8 ноября 1740 г. лишил Бирона прав регента, которыми он пользовался всего три недели. Влиятельным лицом в стране на некоторое время стал Миних, президент военной коллегии. Из-за интриг Остермана, конкурирующего с ним в борьбе за власть, Миних вынужден был уйти в отставку.

Распри между немцами ускорили падение их влияния при дворе. Во время очередного переворота, совершенного 25 ноября 1741 г. в пользу дочери Петра I – Елизаветы (1709 – 1761), были арестованы маленький император и его родители, а также Миних, Остерман и другие влиятельные немцы.

В именном указе императрицы Елизаветы от 12 декабря 1741 г. объявлялось, что в предшествующие царствования «произошло многое упущение дел государственных» вследствие отмены порядков, заведенных Петром I. Указ восстанавливал значение Сената как высшего государственного органа и ликвидировал стоявший над ним Кабинет министров. Вместо последнего создавался просто Кабинет как личная императорская канцелярия, лишенная властных полномочий. Сенат находился под контролем императрицы.

Количественный анализ документов высших государственных учреждений подтверждает мнение о значительной зависимости Сената от императорской власти. В ноябре-декабре 1741 г. Елизавета Петровна дала Сенату 51 указ... и получила от него 14 докладов на «высочайшее утверждение». В 1742 г. эти цифры составили 183 и 113, в 1743 г. – 129 и 54, в 1744 г. – 164 и 38 и т.д.

Благодарную память потомства императрица снискала указом 17 мая 1744 г., который фактически отменял смертную казнь в России. Этот указ был выполнением обета, данного Елизаветой до переворота 1741 г., – «никого не казнить смертью». В ее царствование не был казнен ни один человек.

В 1743 г. при императорском дворе была создана Конференция, которая получила функции упраздненного Кабинета. В работе Конференции участвовали руководители военного и дипломатического ведомств, а также лица, специально приглашенные императрицей. Сенат продолжал играть важную роль. Были восстановлены Главный магистрат, а также Мануфактур- и Берг-коллегии, слитые ранее с Коммерц-коллегией под тем предлогом, что «одно дело в разных руках обретается».

Религиозная политика Елизаветы определялась ее приверженностью к православию и была далека от веротерпимости. В декабре 1742 г. она издала указ о высылке из России лиц иудейского вероисповедания. Сенат послал императрице доклад, что эта мера плохо отразится на торговле Елизавета наложила резолюцию на этом документе: «От врагов Христовых не желаю интересной прибыли». Елизавета отошла от начатого еще Петром I курса на секуляризацию церковных и монастырских земель и вернула монастырям право полного распоряжение вотчинами.

В 1744 г. Елизавета упразднила Коллегию экономии, управлявшую недвижимостью, принадлежавшей монастырям и епархиям и разбиравшую духовные дела под надзором Сената. Функции этой светской Коллегии были переданы Духовной канцелярии, непосредственно подчинявшейся Синоду. Из остальных коллегий некоторые сохранили лишь номинальную власть, как, например, Коллегия иностранных дел после возвышения Бестужева.

Выполняя цельную программу, направленную на объединение различных частей империи, Петр I упразднил автономное управление Малороссии и гетманскую власть. Со смерти последнего гетмана Апостола (1734) эта область управлялась временной коллегией (правлением гетманского уряда), состоявшей из шести членов, наполовину – велико россиян, наполовину – малороссиян. В 1744 г. императрица посетила Киев и приняла посольство, просившее восстановления гетманства. В назначенный день – 22 февраля 1750 г. в Глухове Кирилл Разумовский (1728 – 1803) – был единогласно избран в гетманы. Однако в 1761 г. Киев был отторгнут от Малороссии Сенатом и превращен в главный город округа, находившегося в непосредственном его управлении. Это обозначало полный и окончательный возврат к программе Петра I.

На востоке перед правительством Елизаветы стояла другая огромная задача: устроение и заселение громадных просторов, тянувшихся от Урала до берегов океана. В марте 1744 г. особым указом была создана Оренбургская губерния.

Подводя итоги царствования Елизаветы, историк С.Ф.Платонов писал, что «идеи Елизаветы (национальные и гуманные) вообще выше ее деятельности». Он так характеризует императрицу: «Петр Великий умел объединять своих сотрудников, лично руководя ими. Елизавета же не могла это сделать: она менее всего годилась в руководительницы и объединительницы... Не было объединителя и среди ее помощников...»