Мировой опыт борьбы с терроризмом. Борьба с терроризмом: отечественный и мировой опыт Основы борьбы с терроризмом

Ключевые слова

ЭКСТРЕМИЗМ / ТЕРРОРИЗМ / EXTREMISM / TERRORISM / LEGAL REGULATION / COUNTERACTION / INTERNATIONAL COMMUNITY / COUNTER TERRORISM ACTIVITIES / CONVENTION / UNITED NATIONS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Канунникова Н. Г.

Проявления экстремизма и терроризма во всех его формах несут страшную угрозу человечеству. Эти очень опасные явления современности влекут за собой такие негативные факторы, как военные провокации, межнациональная ненависть, сеют страх и недоверие между социальными группами. Ситуация противодействия экстремизму и терроризму осложняется еще и тем, что их довольно трудно спрогнозировать, что не всегда позволяет говорить об их своевременном предупреждении. Сегодня ни об одном государстве в мире нельзя с уверенностью сказать, что оно «свободно» от проблем, связанных с угрозой экстремизма и терроризма . Эти страшные социальные явления глубоко пустили свои корни и достигли мегамасштабов, охватив собой все международное сообщество. В свете сложившейся ситуации на передний план выходят проблемы совершенствования механизмов противодействия, в том числе и на законодательном уровне. Именно поэтому целью статьи является рассмотрение вопросов, связанных с развитием основных направлений международного противодействия, а также с использованием зарубежного опыта правового регулирования борьбы с экстремизмом и терроризмом путем создания законодательного «барьера», выполняющего функции защиты жизни и здоровья граждан, их прав, свобод и интересов. Перечисляются и анализируются международные нормативные акты, определяющие правовые средства борьбы с преступлениями экстремистской и террористической направленности. Приводятся основные направления противодействия экстремизму и терроризму на современном этапе. Формулируются предложения о новых формах противостояния данным явлениям как на законодательном уровне, так и на практике.

Foreign experience of combating international extremism and terrorism

Extremism and terrorism in all their forms pose a huge threat to the humanity. These very dangerous modern phenomena entail such negative factors as military provocations and ethnic hatred. They also spread fear and mistrust between social groups. Countering extremism and terrorism is complicated by the fact that they are difficult to predict, so it"s not always possible to talk about their timely prevention. Today, no country in the world can say with certainty that it"s "free” from the problems related to the threat of extremism and terrorism . These terrible social phenomena have put down their root deeply. They have acquired a global character, covering the entire international community . In such circumstances the problems of improving the mechanisms to counter international extremism and terrorism , including the legislative level, are of particular importance. The purpose of the article is to analyze the issues related to the development of the main directions of international counteraction . The use of foreign experience of legal regulation of combating extremism and terrorism by creating legislative "barrier” ensuring the protection of citizens" life and health, rights, freedoms and interests is also explored. International regulations determining the legal means of combating the crimes of extremist and terrorist nature are listed and analyzed. The main areas of combating extremism and terrorism at the present stage are described. The proposals for new forms of countering these phenomena both at the legislative level and in practice are formulated.

Текст научной работы на тему «Зарубежный опыт противодействия международному экстремизму и терроризму»

КАНУННИКОВА Н.Г., кандидат юридических наук, доцент, [email protected] Кафедра организации правоохранительной деятельности; Северо-Кавказский институт повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, 360016, Кабардино-Балкарская Республика, г. Нальчик, Мальбахова, 123

KANUNNIKOVA N.G., Candidate of Legal Sciences, associate professor, [email protected] Chair of Organization of Law Enforcement Activities; North-Caucasus Advanced Training Institute (branch), Krasnodar University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Malbahova 123, Nalchik, 360016, Kabardino-Balkar Republic, Russian Federation

зарубежный опыт противодействия

МЕЖДУНАРОДНОМУ ЭКСТРЕМИзМУ И ТЕРРОРИзМУ

Реферат. Проявления экстремизма и терроризма во всех его формах несут страшную угрозу человечеству. Эти очень опасные явления современности влекут за собой такие негативные факторы, как военные провокации, межнациональная ненависть, сеют страх и недоверие между социальными группами. Ситуация противодействия экстремизму и терроризму осложняется еще и тем, что их довольно трудно спрогнозировать, что не всегда позволяет говорить об их своевременном предупреждении. Сегодня ни об одном государстве в мире нельзя с уверенностью сказать, что оно «свободно» от проблем, связанных с угрозой экстремизма и терроризма. Эти страшные социальные явления глубоко пустили свои корни и достигли мегамасштабов, охватив собой все международное сообщество. В свете сложившейся ситуации на передний план выходят проблемы совершенствования механизмов противодействия, в том числе и на законодательном уровне. Именно поэтому целью статьи является рассмотрение вопросов, связанных с развитием основных направлений международного противодействия, а также с использованием зарубежного опыта правового регулирования борьбы с экстремизмом и терроризмом путем создания законодательного «барьера», выполняющего функции защиты жизни и здоровья граждан, их прав, свобод и интересов. Перечисляются и анализируются международные нормативные акты, определяющие правовые средства борьбы с преступлениями экстремистской и террористической направленности. Приводятся основные направления противодействия экстремизму и терроризму на современном этапе. Формулируются предложения о новых формах противостояния данным явлениям как на законодательном уровне, так и на практике.

Ключевые слова: экстремизм, терроризм, правовое регулирование, противодействие, международное сообщество, контртеррористическая деятельность, конвенция, Организация Объединенных Наций.

FOREIGN EXPERIENCE OF COMBATING INTERNATIONAL EXTREMISM

Abstract. Extremism and terrorism in all their forms pose a huge threat to the humanity. These very dangerous modern phenomena entail such negative factors as military provocations and ethnic hatred. They also spread fear and mistrust between social groups. Countering extremism and terrorism is complicated by the fact that they are difficult to predict, so it"s not always possible to talk about their timely prevention. Today, no country in the world can say with certainty that it"s "free" from the problems related to the threat of extremism and terrorism. These terrible social phenomena have put down their root deeply. They have acquired a global character, covering the entire international community. In such circumstances the problems of improving the mechanisms to counter international extremism and terrorism, including the legislative level, are of particular importance. The purpose of the article is to analyze the issues related to the development of the main directions of international counteraction. The use of foreign experience of legal regulation of combating extremism and terrorism by creating legislative "barrier" ensuring the protection of citizens" life and health, rights, freedoms and interests is also explored. International regulations determining the legal means of combating the crimes of extremist and terrorist nature are listed and analyzed. The main areas of combating extremism and terrorism at the present stage are described. The proposals for new forms of countering these phenomena both at the legislative level and in practice are formulated.

Keywords: extremism, terrorism, legal regulation, counteraction, international community, counter terrorism activities, Convention, United Nations.

Актуальность тематики статьи трудно переоценить, поскольку в свете существующего довольно большого количества научных разработок и публикаций нет необходимости говорить о том, какова опасность международному сообществу вообще и национальной безопасности России в частности от проявлений усиления экстремизма и терроризма в различных их формах.

К сожалению, эти очень опасные явления современности влекут за собой такие негативные факторы, как военные провокации, межнациональная ненависть, сеют страх и недоверие между социальными группами. Ситуация противодействия экстремизму и терроризму осложняется еще и тем, что их довольно трудно спрогнозировать и, соответственно, своевременно предупреждать.

Объектом исследования, проведенного в рамках статьи, выступают общественные отношения в сфере обеспечения безопасности личности, общества и государства, предметом - формы противодействия экстремизму и терроризму как на законодательном, так и на практическом уровне.

Целью статьи является рассмотрение вопросов, связанных с развитием основных направлений международного противодействия, а также использованием зарубежного опыта правового регулирования борьбы с экстремизмом и терроризмом.

Сегодня ни об одном государстве в мире нельзя с уверенностью сказать, что оно «свободно» от проблем, связанных с угрозой экстремизма и терроризма. Эти страшные социальные явления глубоко пустили свои корни и достигли мегамас-штабов, охвативших собой все международное сообщество.

В связи с этим наиболее актуальными и первостепенными являются задачи совершенствования основных направлений международного противодействия, а также использования зарубежного опыта правового регулирования противодействия этим страшным проявлениям современности путем создания законодательного «барьера», выполняющего функции защиты жизни и здоровья граждан, их прав, свобод и интересов.

По нашему мнению, исследуемые в статье явления будут более полно раскрыты, если мы обратимся к истокам слов «экстремизм» и «терроризм». Слово «экстремизм» происходит от французского

extremisme, от extreme - «крайний», от латинского extremus - «крайний; конечный» . Согласно словарю С.И. Ожегова, «экстремизм (полит.) - приверженность к крайним взглядам, к использованию крайних мер (включая теракты и взятие заложников) для достижения своих целей» . В Большом энциклопедическом словаре дается следующая трактовка: «Экстремизм - приверженность к крайним взглядам, мерам» . Как видим, все приведенные формулировки между собой схожи и отражают этимологическую составляющую, характеризующую «крайность» анализируемого явления.

Этимология слов «террор» и «терроризм» восходит к значению «страх», «ужас» в переводе с латинского. Истоки французского слова terreur, английского terror в латинском языке: terror - ужас, трепет, смятение. Возможные индоевропейские истоки tre - трепетать, дрожать, трястись . Дословный перевод раскрывает не само понятие террора, а лишь его прямое следствие на эмоциональном уровне. Со временем в понятие «террор» стали вкладывать не только значение прямого насилия, но и сам процесс, который вызывает страх и ужас.

В современной отечественной юриспруденции существует множество научных мнений, трактовок, подходов, определяющих сущность понятий «экстремизм» и «терроризм», которые имеют право на существование . Мы не ставим своей целью дать новую формулировку сущности понятия данного явления. Следует лишь отметить, что указанные понятия, дополняя друг друга, обозначают опасные формы проявления противоправной деятельности человека либо группы лиц, объединенных в преступные сообщества и организации с целью причинения вреда личности, обществу и государству, насаждающие идеологию ненависти, страха, нетерпимости и т.п.

Именно поэтому государства всего мира активно противодействуют различным проявлениям экстремистской и террористической деятельности, не признавая экстремизм и терроризм так называемыми средствами для достижения политических целей. Главное направление в этой сфере деятельности - формирование нормативно-правовой базы по противодействию экстремизму и терроризму, которое на-

иболее активно проявилось в Европе после Второй мировой войны.

Так, в ряде стран были изданы законодательные акты, способствующие предупреждению фашистской угрозы во всех ее проявлениях. В частности, были приняты специальные законы, запрещающие деятельность профашистских и пронацист-ских организаций, например, австрийский конституционный закон о запрете Национал-социалистической рабочей партии Германии 1945 года*; итальянский закон о запрещении неофашистской деятельности 1952 года**; португальский закон о запрещении фашистских организаций 1978 года***; разработаны и международные стандарты, направленные против злоупотреблений свободой слова, информации, выражения своего мнения****.

Противодействие терроризму и экстремизму в различных их проявлениях представлено целым рядом международно-правовых документов (Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токио, 14.09.1963 г.); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (гаага, 16.12.1970 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 23.09.1971 г.); Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 14.12.1973 г.); Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (Нью-йорк, 17.12.1979 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против морского судоходства (Рим, 10.03.1988 г.); Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом (Нью-йорк, 15.12.1997 г.); Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма

* Зарубежное законодательство против фашизма // Информационно-аналитический бюллетень общественного фонда «Антифашист». 1997. N 4.

** ТаН/вжеже.

*** URLUlRtttp^/t;/|W7//шгшгv.í)П(gl/./l^llu//ru/

**** См.,С^м^пfMlвпpрмtefкЖДумв^увирlоднваíc^пa)кт

гражданских и политических правах, принятый в 1966 г. и вступивший в силу в 1976 г. // Бюллетень ВС РФ. 1994. N 12.

(принята резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12.1999 г.); Шанхайская конвенция от 15 июня 2001 г. «О борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом»; Международная конвенция по уничтожению всех форм расовой дискриминации от 21 декабря1965 г.)*****, которые свидетельствуют о том, что терроризм, сепаратизм и экстремизм, вне зависимости от их мотивов, не могут быть оправданы ни при каких обстоятельствах, а лица, виновные в совершении таких деяний, должны быть привлечены к ответственности в соответствии с законом. В большинстве зарубежных стран законодательно запрещены расистские выступления, а также провокационные заявления, выражающие ненависть или презрение к лицам на основании их расовой или этнической принадлежности, вероисповедания, национальности******.

Вместе с тем, несмотря на единый правовой подход международного сообщества к оценке опасности экстремизма и терроризма, создать защитную среду, противостоящую данным социальным явлениям, пока не удается. До настоящего момента сохраняется единое криминальное пространство, с одной стороны, и разрозненность усилий правоохранительных органов различных государств в оперативно-розыскном и информационном обеспечении борьбы в данном направлении, которые не всегда успевают реагировать на развитие криминальных процессов, - с другой.

В связи с этим существенная роль, по нашему мнению, должна отводиться уси-

***** сборнйбора»к|кумаждун»ароиом1£)вдршвэйо!рб1. СССР. М., 1990. Вып. XLIV. С. 218; Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных с иностранными государствами. М., 1974. Вып. XXVII. С. 292; Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1975. Вып. XXIX; Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1979. Вып. XXXIII. С. 90; Сборник международных договоров СССР. М., 1989. Вып. XLIII. С. 99; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 48. Ст. 4469; 2001. N 35. Ст. 3513; 2003. N 12. Ст. 1059; 2003. N 41. Ст. 3947; URL: http://www. un.org/ru/

****** в частВоститнетсогидевсрардерл^лярватоястиюнсти-туциях таких государств, как Дания, Канада, Нидерланды, Германия.

лиям по осуществлению практических мер противодействия преступлениям такого рода, которые можно условно разделить на следующие составляющие:

1. Совершенствование профессиональной и организационно-управленческой подготовки кадров, задействованных на контртеррористическом направлении, включая парламентариев, сотрудников правоохранительных органов, судебной и пенитенциарной систем, криминалистов, юристов, адвокатов и т.д.

2. Открытие новых экспертных площадок для внедрения передовых уголовных и процессуальных стандартов в систему антитеррористического правосудия стран с так называемой высокой террористической активностью.

3. Противодействие пополнению рядов боевиков лицами из числа мирного населения.

Для более полного раскрытия темы статьи считаем целесообразным кратко охарактеризовать каждое из обозначенных направлений международного противодействия экстремизму и терроризму на современном этапе.

1. Попытки совершенствования международным сообществом профессиональной и организационно-управленческой подготовки кадров, задействованных на контртеррористическом направлении, уже имеют место. Так, например, в ходе организованной в посольстве Великобритании встречи послов стран - участниц глобального контртеррористического форума представители США и Великобритании проинформировали о реализации инициативы по созданию на Мальте международного института юстиции и верховенства права. На встрече было объявлено, что учреждение указанного института вступает в завершающую стадию.

Основной целью его учреждения является не только совершенствование профессиональной подготовки кадров, осуществляющих контртеррористическое противодействие, но и обмен опытом в антитеррористической сфере за счет налаживания в стенах института активных контактов между ведущими специалистами из различных государств в указанной области.

Учредители не скрывали, что, помимо исключительно профессиональных

целей, институт призван задать и определенный идеологический вектор контртеррористической деятельности, сориентировав ее на строгое соблюдение законов и основополагающих прав человека. В связи с этим подчеркивалось, что создание указанной структуры рассматривается как реализация позиций Плана действий глобальной контртеррористической стратегии ООН («меры по обеспечению всеобщего уважения прав человека и верховенства права в качестве фундаментальной основы борьбы с терроризмом» ).

Предполагается, что аудиторией данного института будут в основном представители Северной и Восточной Африки, Сахеля, Африканского рога и расширенного Ближнего Востока с основным упором на так называемые переходные государства. Однако институт готов принимать слушателей и из других регионов. Имеется в виду, что каждый курс будет формироваться на индивидуальной основе, в зависимости от страны, для которой он предназначен. Преподаватели будут набираться из числа ведущих экспертов (криминалистов, судей, юристов и т.д.) как на долговременной основе, так и путем разовых приглашений.

Определены руководящие органы института: международный управляющий совет, в который входят: Мальта как принимающая сторона, ООН, Евросоюз, Африканский союз, а также - в качестве наблюдателей - и другие многосторонние организации соответствующего профиля; исполнительный секретариат во главе с исполнительным директором; консультативный совет.

2. Осенью 2013 года под эгидой контртеррористических структур ООН в Нью-Йорке открыта новая экспертная площадка для внедрения передовых уголовных и процессуальных стандартов в системы антитеррористического правосудия стран с так называемой высокой террористической активностью.

Управление по наркотикам и преступности ООН и контртеррористический исполнительный директорат ООН представили в Женеве «Глобальную инициативу» по повышению эффективности уголовного преследования террористов .

На первом этапе проект ставит целью оказать содействие странам Магри-

ба* в приведении их правовых систем в соответствие с передовыми стандартами. В дальнейшем планируется расширить географию проекта, сфокусировавшись на южно-азиатском, африканском и ближневосточном направлениях.

Западные эксперты на конкретных примерах изложили свои подходы к расследованию терактов, ведению судопроизводства, развитию взаимодействия в этой сфере с другими странами. Докладчики обращали внимание на некоторую задержку внедрения в развивающихся странах зафиксированных в документах ООН, Совета Европы и глобального контртеррористического форума принципов и рекомендаций, а также трудности при осуществлении международного сотрудничества (в том числе по вопросам экстрадиции и правовой помощи).

В качестве одного из полезных итогов мероприятия следует назвать составленный совместными усилиями список распространенных проблем, с которыми сталкивается гособвинение при раскрытии преступлений террористической направленности в обсуждаемом регионе. Высказана рекомендация о продолжении совместной работы в целях повышения взаимного доверия, консолидации политической воли, преодоления бюрократических и технических барьеров, мешающих эффективному международному взаимодействию судей и прокуроров.

3. Еще одним важным направлением международного противодействия экстремизму и терроризму выступает деятельность европейских правоохранительных структур, нацеленная на срыв работы по привлечению граждан в ряды боевиков, а также недопущение создания ячеек ваххабитов и совершения ими террористических актов. Наиболее важным считается уменьшение числа желающих выехать в Сирию. После выявления потенциальных кандидатов местные органы власти и общественные организации принимают меры по их переубеждению, используя для этого привлечение членов семей и другие методы, например изъятие паспортов, лишение социальных льгот и др. Кроме того, задействуются формы и способы противодействия в ин-

* В настоящее время так называемый Большой Магриб составляет группа арабских стран: Марокко, Алжир, Ливия, Тунис, Западная Сахара, Мавритания.

формационной сфере, например контрпропаганда исламизма, блокирование используемых для вербовки интернет-ресурсов, распространение альтернативных предложений, в частности, об участии в качестве волонтеров в гуманитарных проектах.

Таким образом, на основе вышеизложенного приходим к выводу о том, что основными направлениями противодействия экстремизму и терроризму на современном этапе являются:

Создание международной правовой базы как важнейшего условия для осуществления согласованных и результативных антитеррористических действий;

Формирование международных антитеррористических центров для борьбы с экстремизмом;

Активизация работы, препятствующей привлечению граждан в ряды боевиков;

Открытие новых экспертных площадок для внедрения передовых уголовных и процессуальных стандартов в систему антитеррористического правосудия стран с высокой террористической активностью;

Продолжение совместной работы в целях повышения взаимного доверия, консолидации политической воли, преодоления бюрократических и технических барьеров, мешающих эффективному международному взаимодействию судей и прокуроров при раскрытии преступлений террористической направленности;

Пресечение проявлений экстремизма в информационной сфере: контрпропаганда исламизма, блокирование интернет-ресурсов, используемых для вербовки;

Оздоровление социально-экономической обстановки в странах и регионах, являющихся основными источниками вооруженных конфликтов.

Вместе с тем, по нашему мнению, формы и способы борьбы с экстремизмом и терроризмом необходимо развивать и совершенствовать. Международное сообщество не должно довольствоваться наработанными методами и средствами противодействия данным социальным проявлениям. Считаем важным продолжение работы в сфере совершенствования законодательства и направлений международного противодействия экстремизму и терроризму на современном этапе по следующим направлениям:

1. Заключение международных договоров о создании общеевропейской

системы сбора данных об авиапассажирах, призванной повысить эффективность борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью.

2. Создание единой нормативно-правовой базы, направленной на расширение сотрудничества следственных и судебных органов для разработки подозреваемых в терроризме, их уголовного преследования и принятия процессуальных решений, что будет способствовать обмену информацией в рамках международной антитеррористической деятельности с США, Россией, государствами Северной Африки и Ближнего Востока.

3. Разработка законопроектов об обязательном установлении административного надзора за гражданами, которые были осуждены за совершение экстремистских и террористических преступлений и освободились из мест заключения. В рамках таких проектов должно предусмат-

риваться усиление уголовной ответственности за правонарушения данного рода и распространение радикальных идеологий, в том числе с использованием новейших технологий.

4. Своевременное включение в списки зарубежных террористических организаций различных радикальных сект и групп.

5. Совершенствование профессиональной и организационно-управленческой подготовки кадров, задействованных на контртеррористическом направлении, включая парламентариев, сотрудников правоохранительных органов, судебной и пенитенциарной систем, криминалистов, юристов, адвокатов и т.д.

По нашему мнению, работа по данным направлениям позволит вести более эффективную борьбу с экстремизмом и терроризмом на современном этапе развития международно-правовых отношений.

Список литературы

2. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М.: ОНИКС, 2009. 1376 с.

3. Большой энциклопедический словарь. М.: АСТ; Астрель, 2003. 1248 с.

4. Требин М.П. Терроризм в XXI веке. Мн.: Харвест, 2004. 816 с.

5. Кожушко Е.П. Современный терроризм: анализ основных направлений / под общ. ред. А.Е. Тараса. Мн.: Харвест, 2000. 448 с.

6. Дикаев С.У. Террор, терроризм и преступления террористического характера. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2006. 464 с.

7. Терроризм: борьба и проблемы противодействия: учеб. пособие для студентов юрид. вузов / под ред. В.Я. Кикотя, Н.Д. Эриашвили. М.: Юнити, 2004. 592 с.

8. Гундарь Е.С. Терроризм как форма политического экстремизма // Антитеррор. 2003. N 1. С. 101-109.

9. Informative overview of contemporary international counter extremism and terrorism (situation as on 1 of January 2014). URL: http://www.why.ind/ver (дата обращения: 12 мая 2014 г.).

10. URL: http://www.un.org/ru/terrorism/ctitf/pdfs/concept_note_geneva (дата обращения: 12 мая 2014 г.).

2. Ozhegov S.I. Tolkoviyslovarrusskogoyazika . Moscow, ONIX Publ., 2009. 1376 p.

3. Bolchoy enciklopeditheskiy slovar . Moscow, AST Publ., 2003. 1248 p.

4. Trebin M.P. Terrorizm vXXI veke . Minsk, Harvest Publ., 2004. 816 p.

5. Kozhushko E.P. Sovremenniy terrorizm: analiz osnovnih napravleniy . Minsk, Harvest Publ., 2000. 448 p.

6. Dikaev S.U. Terror, terrorizm iprestupleniya terroristicheskogoharaktera . St. Petersburg, Yuridicheskiy tsentr Press Publ., 2006. 464 p.

7. Terrorizm: bor"ba i problemy protivodeystviya . Moscow, Unity Publ., 2004. 592 p.

8. Gundar" E.S. Terrorizm kak forma politicheskogo ekstremizma . Antiterror - Counterterrorism, 2003, no. 1, pp. 101-109.

9. Informative overview of contemporary international counter extremism and terrorism (situation as on 1 of January 2014). Available at: http://www.why.ind/ver (Accessed 12 May 2014).

10. Available at: http://www.un.org/ru/terrorism/ctitf/pdfs/concept_note_geneva (Accessed 12 May 2014).

С.Ю. ДАНИЛОВ, доктор исторических наук, профессор факультета права Высшей школы экономики В настоящее время борьба с терроризмом во всем мире приобретает особую значимость. Остается актуальным вопрос о правовых рамках мер, предпринимаемых государством в борьбе с терроризмом. Интересен в этом отношении опыт стран, ранее других вступивших в борьбу с национал-терроризмом, - Великобритании, Испании и Канады. Проблема терроризма неразрывно связана с деятельностью сепаратистов: в Великобритании - ирландской католической общины Ольстера, в Испании - басков, в Канаде - франкоквебекцев. Территории их обитания были в свое время насильственно присоединены к владениям иных держав, этнические общности были объектом религиозной и этнокультурной дискриминации.

Данная статья была скопирована с сайта https://www.сайт

С.Ю. ДАНИЛОВ,

доктор исторических наук, профессор факультета права Высшей школы экономики

В настоящее время борьба с терроризмом во всем мире приобретает особую значимость. Остается актуальным вопрос о правовых рамках мер, предпринимаемых государством в борьбе с терроризмом.

Интересен в этом отношении опыт стран, ранее других вступивших в борьбу с национал-терроризмом, - Великобритании, Испании и Канады. Проблема терроризма неразрывно связана с деятельностью сепаратистов: в Великобритании - ирландской католической общины Ольстера, в Испании - басков, в Канаде - франкоквебекцев. Территории их обитания были в свое время насильственно присоединены к владениям иных держав, этнические общности были объектом религиозной и этнокультурной дискриминации. Появление в их среде подпольных террористических организаций, состоявших преимущественно из молодежи и подростков, хронологически совпадает с закреплением нормами международного права принципа национального самоопределения.

В Ольстере образовалась Ирландская республиканская армия (ИРА), в Стране Басков (Эускади) и Квебеке - фронты освобождения (соответственно ЭТА и ФОК). Их объединяют призывы к суверенизации территории обитания в сочетании с антимонархическими целеполагающими установками. ИРА добавила к этому лозунг воссоединения католической общины Ольстера с родственным народом Ирланд-ской республики, тогда как ЭТА - призыв к отторжению от Франции двух ее пограничных департаментов с преобладанием басков. Много общего обнаружено в методах их деятельности: похищение взрывчатых веществ, взрывы самодельных бомб, распространение агитационных материалов. Активисты ИРА практикуют также устройство политических демонстраций, обычно завершающихся уличными беспорядками. К экспроприациям денежных средств в банках и у частных лиц и к похищениям людей эти организации не прибегали (за исключением ФОК).

Организационные основы ИРА, ЭТА и ФОК, разумеется, нельзя точно выявить и охарактеризовать, однако можно определить, что они не отличаются однотипностью. ИРА в 90-х годах прошлого века фактически разделилась на две структуры - «умеренное» (полулегальное) крыло и глубоко законспирированную «воинствующую» организацию. ФОК состоял из нескольких групп, пользовавшихся широкой автономией. Только относительно ЭТА есть основания полагать, что она представляет собой прочно спаянную, разветвленную подпольную организацию с единым руководством и жесткой дисциплиной.

Численный состав ИРА и ЭТА не выявлен даже приблизительно. Относительно ФОК в ходе расследований и судебных процессов установлено, что общая его численность не достигала 100 человек, а возможно, была даже менее 50 человек. Нет оснований полагать, что ИРА и ЭТА в этом отношении отличаются от ФОК.

Ответ Великобритании, Испании и Канады на национал-терроризм также неодинаков. Правительство Испании после наиболее крупных террористических актов, повлекших за собой гибель должностных лиц, на основании Закона об исключительном и осадном положении 1942 года (далее - Закон Испании об исключительном и осадном положении; Закон) вводило на всей территории на срок от 3 до 6 месяцев исключительное положение. Его режим отменял все конституционные гарантии и давал органам правопорядка - полиции и гражданской гвардии (спецназу) - право на массовые обыски и задержание граждан с неограниченным применением оружия, а также на закрытие государственных границ.

Так как террористические акты ЭТА, как правило, не сопровождались массовыми беспорядками, не предусматривалось применение армии внутри страны. В то же время в Законе Испании об исключительном и осадном положении обойден молчанием вопрос о парламентском контроле над чрезвычайными постановлениями и правилами, могущими быть изданными во время действия исключительного положения. В настоящее время этот Закон (в редакции 1981 года) содержит также понятие «угрожаемое положение». С 1980-х годов Закон время от времени использовался в пределах тех провинций, в которых имели место террористические акты, - в Алаве, Бискайе и Гипускоа. Каких-либо норм о парламентском контроле над подзаконными актами, издаваемыми органами исполнительной власти в период действия угрожаемого и исключительного положения, Закон по-прежнему не содержит. Нет в нем и норм о роспуске региональных органов власти или о приостановлении их деятельности во время действия чрезвычайного правового режима.

Правительство Великобритании, имеющее дело с периодически повторяющимися террористическими актами и массовыми уличными беспорядками в Ольстере, свыше 30 лет управляет этой частью Соединенного Королевства в чрезвычайном порядке. Его правовой базой является Акт о чрезвычайных полномочиях в Северной Ирландии 1926 года (в редакции 1982 года). Он вводится в действие парламентом на неопределенно долгое время, предусматривает временное прекращение функционирования парламента и правительства Северной Ирландии, прямое управление этой территорией из Лондона и наделяет широкими полномочиями командование армейского контингента, расквартированного в Ольстере. При этом Англия, Уэльс и Шотландия продолжают управляться в обычном порядке.

Акт о чрезвычайных полномочиях в Северной Ирландии не предусматривает уголовной ответственности за забастовки, наказание лишением свободы и штрафами без судебного разбирательства, введение трудовой повинности. Некоторые из этих ограничений могут быть обойдены органами исполнительной и судебной власти на законных основаниях. Так, любой британский подданный может быть подвергнут на территории Северной Ирландии тюремному заключению без суда на основании приказа, если корона (фактически исполнительная власть) заявит, что такой приказ издан не по причине чрезвычайного положения, а в силу общей прерогативы, издавна принадлежащей короне. Традиционные для британского права судебно-процессуальные гарантии, действующие в мирное время с XVII века и номинально оставленные в силе Актом о чрезвычайных полномочиях в Северной Ирландии, могут быть временно аннулированы, правда, применительно к каждому отдельно взятому человеку, а не ко всем лицам, взятым под стражу войсками или полицией.

Власти Квебека систематически предпринимают политико-правовые меры против национал-терроризма и сепаратизма, что играет на руку национал-сепаратистам. Дважды правительство Квебека (в 1980 и 1995 годах) инициировало референдум о будущем провинции. В первом случае за изменение статуса провинции высказалось 40% пришедших к урнам избирателей, во втором - 49%. Правда, Конституция Канады не предусматривает выхода из состава федерации, и результаты провинциальных референдумов юридически не связывают органы федеральной власти. Однако последние вынуждены были после второго из этих референдумов признать парламентским актом 1996 года существование особого сообщества в Квебеке. Отдельные группы квебекского общества одно время занимали экстремистскую позицию.

Образованный в 1963 году подпольный ФОК стал единственной в канадской истории террористической организацией. Его активистами были взорваны памятники британским военным и государственным деятелям, устроены пожары на армейских складах. Акты террора носили единичный характер, но погибших не было. Органы государственной власти Квебека недооценивали опасность молодежного национал-терроризма, борьбой с ним занимались криминальная полиция и малочисленные органы безопасности провинции. В течение семи лет правительство Квебека не находило нужным просить Оттаву о вмешательстве или поддержке.

Федеральный центр Канады, в отличие от центральной власти Великобритании и Испании, не имел конституционно-правовых оснований для вмешательства по собственной инициативе. Согласно статьям 91 и 92 Конституционного акта Канады 1867 года охрана правопорядка («отправление правосудия и наложение наказаний в виде карательных мер») в мирное время толкуется как одно из «дел местного или частного значения» и в качестве такового относится к сфере исключительной компетенции провинциальной власти. Право на вмешательство в сферу провинциальной компетенции федеральный центр может получить только в военное время или при опасности «массовых беспорядков или голода». Обоснованием такого вмешательства является право федеральной власти на меры в защиту «мира, порядка и хорошего управления».

Федеральные органы государственной власти Канады могли получить право принять меры против террористов только после официального обращения органов власти субъекта федерации. Органы власти Квебека приняли такое решение с большим опозданием, когда ФОК перешел к новым формам террора.

Активисты ФОК похитили в октябре 1970 года в Монреале провинциального министра труда П. Лапорта и британского дипломата Д. Кросса. Угрожая их убийством, ФОК потребовал уплатить выкуп; освободить арестованных ранее боевиков; передать манифест ФОК по провинциальным радиоканалам; дать квебекскому народу право на самоопределение, т. е. санкционировать выход провинции из состава федерации.

Отказ правительства Квебека от выполнения большей части требований ФОК повлек за собой убийство Лапорта. Поиски похитителей силами провинциальных спецслужб остались безрезультатными. В Монреале между тем начались студенческие демонстрации солидарности с идеями ФОК (но не с его методами). Возросла опасность развития событий по североирландскому варианту, и только после этого правительство Квебека обратилось к федеральному правительству с просьбой о вмешательстве. К вмешательству Оттаву призвали также Государственный департамент США (неофициально) и правительства ряда англоязычных провинций (официально). В последнем обстоятельстве наглядно проявилось высокопоставленное положение субъектов децентрализованной канадской федерации. Так, премьер Британской Колумбии настаивал на «решительных мерах в защиту правопорядка»; генеральный прокурор провинции Саскачеван счел нужным дать федеральным органам власти через средства массовой информации совет «перейти к умерщвлению находившихся в тюрьмах боевиков Фронта в качестве возмездия за убийство Лапорта».

Правительство Канады применило впервые после 1945 года Акт о мерах военного времени 1914 года, скопированный в свое время с аналогичного акта британского парламента. Ранее акт находил применение только во время двух мировых войн, но был введен в действие «приказом в совете» (подзаконным актом, принимаемым Правительством Канады или отдельными министрами без его рассмотрения парламентом Канады) за подписью генерал-губернатора Канады.

Акт о мерах военного времени вводился на территории всей страны на неопределенное время, наделял органы федеральной власти неограниченными полномочиями, в том числе правом отмены прав и свобод граждан и полномочий органов провинциальной власти применять вооруженные силы внутри страны, предавать штатских лиц военному суду, вводить нормированное распределение товаров и продуктов, заключать под стражу без судебного решения лиц, подозреваемых в принадлежности к «незаконному сообществу». Критериев принадлежности к такому сообществу Акт о мерах военного времени не содержал. Министр юстиции заявил в палате общин, что на основании акта членство в ФОК и даже присутствие на собраниях его ячеек, начиная с 1963 года, могут быть рассмотрены судами как уголовно наказуемые деяния.

Правительство Канады использовало право на применение вооруженных сил внутри страны, перебросив в Квебек 12,5 тыс. солдат с бронетехникой - одну четвертую часть сухопутных сил. Под прикрытием армии провинциальная полиция обыскала свыше 3 тыс. жилищ и задержала до 500 человек. Характерно, что канадские власти в отличие от британских не привлекли армию к проведению обысков и арестов. Войска охраняли стратегические объекты и узлы коммуникаций.

В соответствии с Актом о мерах военного времени взятым под стражу лицам не предъявляли обвинений и не давали им права связаться с адвокатом. Их содержали под стражей без передачи дел в суд. Распоряжением военных властей в Монреале были запрещены все собрания и демонстрации, однако не были отменены или перенесены муниципальные выборы в том же городе. Избирательная кампания продолжалась.

Применение Акта о мерах военного времени было поддержано палатой общин. Затем она по инициативе Правительства Канады заменила этот документ Актом о временных мерах в защиту общественного порядка. Этот документ имел ясно очерченный срок действия - 6 месяцев; по истечении этого срока акт автоматически утрачивал силу, если палата общин не постановила иного.

Акт о временных мерах в защиту общественного порядка не содержал норм о военных судах, о регулировании снабжения населения товарами и т. д., но сохранил за органами федеральной исполнительной власти право на задержание без предъявления обвинения всех лиц, подозреваемых в принадлежности к «незаконному сообществу», и на их содержание под стражей. Сохранено было и положение об уголовной ответственности лиц, причастных к деятельности «незаконных сообществ» с момента их создания.

Применение актов о мерах военного времени и о временных мерах в защиту общественного порядка оказалось эффективной мерой пресечения терроризма. Часть активистов ФОК была задержана спецслужбами. Уцелевшие боевики (5 человек) освободили заложника в обмен на право немедленно покинуть страну.

В связи с успехами в борьбе против террористов Правительство Канады не стало предлагать палате общин продлить действие Акта о временных мерах в защиту общественного порядка. 1 мая 1971 г. этот документ, равно как и все отданные на его основании приказы и распоряжения власти, автоматически утратил силу. Большинство задержанных было освобождено ввиду отсутствия улик, им была предложена компенсация. Около 20 человек были преданы суду и приговорены к разным срокам лишения свободы.

В дальнейшем Акт о временных мерах в защиту общественного порядка не нашел применения и в 1985 году был преобразован парламентом Канады в Акт о чрезвычайном положении. Некоторые нормы при этом были изменены: максимальный срок содержания под стражей лиц, задержанных без предъявления обвинения, сокращен до 90 дней; после этого их дела передаются в суд, если парламент Канады не постановит иного. Акт о чрезвычайном положении пока не применялся. В 1988 году парламент Канады принял Акт о готовности к чрезвычайным ситуациям, нормы которого имеют сходство с некоторыми нормами Закона Испании об исключительном и осадном положении.

Решительные и крупномасштабные меры федеральной власти против террористов повлекли за собой важные последствия. ФОК распался, и новых актов террора не последовало. Федеральное законодательство о чрезвычайном положении стало более гибким, часть его норм подверглась основательной переработке. Архаический и чрезмерно объемлющий Акт о мерах военного времени более не действует.

Таким образом, только в Канаде удалось нанести терроризму решительное поражение. Это объясняется законопослушанием преобладающей части гражданского общества, отсутствием у большинства канадцев традиций насильственных действий, а также оперативным и основательно продуманным характером антитеррористических мероприятий, осуществленных правительством и парламентом Канады в 1970-1971 годах. Децентрализованный характер канадской федерации не стал препятствием на пути реализации таких мер, и в то же время централизованный характер государства в Великобритании пока не способствовал действиям ее органов власти по устранению ольстерского терроризма.

Библиография

1 См.: Converse D. Basques, Catalans and Spain. - L., 1997. P. 229-230, 411; Tapia A. Franco caudillo. Mito y realidad. - Madrid, 1995. P. 85-86.

2 Существуют на основании Акта об управлении Северной Ирландией 1922 года.

3 См.: Torrance J. Public Violence in Canada 1867-1982. 2 nd ed. - Montreal, 1998. P. 157-159.

Поделитесь статьей с коллегами:

Беспрецедентно возросшие за последнее десятилетие масштабы международного терроризма поставили большинство стран мира перед необходимостью разработки национальных антитеррористических систем, под которыми подразумевается совокупность законодательной базы, деятельности государственных органов, неправительственных организаций, институтов гражданского общества, а также действий и мероприятий, направленных на противодействие терроризму и минимизацию террористической угрозы.

Общая зарубежная практика такова, что антитеррористическая работа ведется преимущественно директивно, то есть все основные решения принимаются на высшем государственном уровне и в дальнейшем реализуются, оказывая влияние на гражданское общество. Однако в последнее время наметилась тенденция расширения роли гражданского общества в структуре контртеррористической работы. Теперь оно является не только объектом воздействия государственных структур, средств массовой информации и неправительственных организаций, но и субъектом, способствующим поддержанию общественного порядка и повышающим своей деятельностью эффективность превентивных антитеррористических мер. В связи с этим особенно актуально рассмотрение двойственной роли гражданского общества в национальных антитеррористических системах.

ЭЛЕМЕНТЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ СИСТЕМ

Суммируя зарубежный опыт в области развития антитеррористической политики, можно сказать, что современные национальные антитеррористические системы представляют собой совокупность следующих элементов:

антитеррористическое законодательство и система правосудия;
деятельность правоохранительных органов, специальных служб и ведомств, занятых в сфере обеспечения безопасности (в том числе разведслужбы);
работа специальных контртеррористических групп;
создание национальных антитеррористических центров;
выработка комплекса мер по противодействию экстремизму;
разработка и проведение контртеррористических операций;
работа служб, занятых ликвидацией последствий терактов;
участие институтов гражданского общества;
содействие СМИ в антитеррористической работе;
обширная материально-техническая база (совершенные средства связи, компьютерные технологии, высококачественные современные транспортные и инфраструктурные элементы).

В деятельности каждого из этих элементов реализуется одна из двух позиций гражданского общества - объект защиты со стороны государства (пассивная позиция) или субъект и участник антитеррористической борьбы (активная позиция).

Исходя их этого, большая часть элементов антитеррористических систем для удобства рассмотрения разнесена по двум разделам. В одном из них речь пойдет о зарубежном опыте государственных правовых и иных инициатив, направленных на защиту гражданского общества от угрозы терроризма. В другом - рассмотрены прецеденты активного участия гражданского общества в функционировании национальных антитеррористических систем. В третий раздел будут вынесены некоторые важные элементы антитеррористических систем, которые не могут быть однозначно отнесены к одному из этих полюсов.

ЗАЩИТА ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА ОТ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ УГРОЗЫ. ИНИЦИАТИВА ВЛАСТЕЙ

ПРАВОВОЕ ПОЛЕ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ БОРЬБЫ

Терроризм был включен в международную повестку дня с 1934 года, когда Лига Наций начала разработку конвенции о предупреждении и пресечении терроризма. Конвенция не без труда была принята в 1937 году, однако так и не вступила в силу. Современное международное антитеррористическое законодательство, как правило, содержит конкретные положения, позволяющие государству, пострадавшему от теракта или находящемуся в состоянии реальной угрозы, расширять возможности собственного внутреннего законодательства.

В настоящий момент существует 13 ключевых международных документов, касающихся терроризма. Это международные соглашения стран ООН. Большинство положений этих документов уже реализованы многими странами в рамках внутреннего законодательства. Итак, международные антитеррористические меры представлены в следующих документах:

Конвенция о преступлениях и других определенных законом противоправных актах, совершаемых на борту воздушных судов (Токио, 1963);
Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970);
Конвенция о борьбе с незаконными актами, угрожающими безопасности гражданской авиации (Монреаль, 1971);
Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию (Монреаль, 1988);
Конвенция о борьбе с незаконными актами, угрожающими безопасности морского судоходства (Рим, 1988);
Протокол о борьбе с незаконными актами, угрожающими безопасности платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 1988);
Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 1980);
Международная конвенция о борьбе с захватом заложников (Нью-Йорк, 1979);
Конвенция о предотвращении преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов (Нью-Йорк, 1973);
Международная конвенция о борьбе с террористическими взрывами (Нью-Йорк, 1997);
Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (Нью-Йорк, 1999);
Международная конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (Монреаль, 1991);
Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма (Нью-Йорк 2005).

Кроме того, ведется обсуждение проекта Всеобъемлющей конвенции по международному терроризму (Comprehensive Convention on International Terrorism), которая призвана собрать основные положении перечисленных правовых документов, дополнив их положениями, необходимость которых продиктована сегодняшней ситуацией.

За последние 40 лет были подписаны 3 европейские антитеррористические конвенции, а также 2 американские, 2 азиатские и 3 арабские. В 1992-1993 гг. было принято 3 Резолюции Совета Безопасности ООН, которые, в частности, закрепили право на обмен разведданными между государствами-членами, а также постановили создание Контртеррористического комитета на базе Совбеза ООН.

«Глобальная контртеррористическая стратегия» (The UN Global Counter-Terrorism Strategy), принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 2006 году, стала первым международным официальным документом, признавшим значительную роль гражданского общества в антитеррористической деятельности государств. Согласно Стратегии, гражданское общество реализует свою функцию через работу различных контртеррористических неправительственных организаций.

Основная позиция НАТО относительно роли гражданского общества в антитеррористической борьбе отражена в некоторых рекомендациях экспертного комитета по антитеррористической работе странам-участницам:

Необходимо признать, что борьба с терроризмом требует долгосрочных обязательств со стороны государства и активной народной поддержки, являющейся жизненно важным условием для успеха любых контртеррористических усилий.
Признать, что обеспечение эффективной основы для реализации согласованного подхода к защите гражданского населения и достижения консенсуса в отношении координации усилий общества и государства возможно только при условии включения страны в международный диалог по этому вопросу.

Некоторые частные случаи антитеррористического законодательства представлены в Приложении 2.

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ В РАМКАХ НАЦИОНАЛЬНЫХ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ СИСТЕМ

США

Важная роль в борьбе с терроризмом в США отведена специальному департаменту в структуре ФБР. Кроме того, антитеррористические отделы есть и в различных государственных ведомствах, таких например как Управление по делам миграций и предоставления гражданства (Bureau of Citizenship and Immigration Services). Часть следственных и надзорных функций передана таможенным и транспортным ведомствам.

Новая спецслужба была создана в США сентябре 2001 года. Это Управление внутренней безопасности (Internal Security Directorate), которое координирует работу 40 ведомств по безопасности. Глава Управления подчиняется непосредственно Президенту и является его советником по вопросам борьбы с терроризмом.

Некоторые учреждения, такие, например, как Оперативное Управление Контрразведывательных Сил (Counterintelligence Force Protection Source Operations) занимается сбором данных - результатов деятельности менее крупных подведомственных органов - для подготовки отчетов. На основе этих данных позднее вырабатывается общий план действий. Разведывательные службы имеют широкие возможности для сбора и анализа огромного объема информации, поступающей из разных областей. Информация передается непосредственно в Национальный контртеррористический центр (National Counterterrorist Centre), сотрудники которого на основе собранных данных делают вывод о степени угрозы и принимают решения о необходимости разработки конкретных мер. Координацией наступательных действий занимается другая служба - Совет Национальной Безопасности (National Security Council).

Каждая крупная военная служба контрразведки специализируется на выполнении конкретных функций. Среди таких служб:

Командование Уголовных Расследований Армии США (U.S. Army criminal investigation Command);
Управление Специальных Расследований ВВС США (U.S. Air Force Office of Special Investigations);
Служба Специальных Расследований ВМФ США (U.S. Naval Force Department of Special Investigations) и др.

В систему государственных органов США, ведущих контртеррористическую деятельность, также должны быть отнесены:

Группа по борьбе с терроризмом Сил Безопасности Морской пехоты США (USMC Fleet Antiterrorism Security Team);
Группа по борьбе с терроризмом ВВС США (The Air Force Antiterrorism Security Team);
Департамент социального обеспечения США (U.S. Department Of Human Services). Эта структура курирует деятельность ряда организаций, занятых ликвидацией последствий терактов, которые работают в сотрудничестве с различными государственными и местными организациями. К этой работе в случае необходимости могут быть привлечены психологи.

ИНДИЯ

Ближайшим эквивалентом Управления Внутренней Безопасности США в Индии является Министерство внутренних дел, которое руководит национальной полицией, военизированными формированиями, а также разведывательными группами.

Индия имеет несколько спецслужб, которые следят за террористической деятельностью внутри страны и за рубежом. Аналитический и исследовательский отдел (Research and Analysis Wing) является подразделением внешней разведки, а Разведывательного бюро (Intelligence Bureau) - подразделение внутренней разведки.

Антитеррористическое отделение Полиции (Anti-Terrorism Squad) имеет филиалы во всех индийских штатах. Это специальное подразделение было сформировано в декабре 1990 года. За 20 лет существования отделения его работа способствовала снижению уровня преступности, в частности, в Мумбаи, на 70%. Антитеррористическое отделение сотрудничает с Аналитическим и исследовательским центром и Разведывательным бюро, а также аналогичными структурами в других странах. Однако после терактов в Мумбаи в 2008 году властям Индии стало ясно, что необходимо создание дополнительного ведомства. В настоящий момент уже создан новый Общенациональный Центр по борьбе с терроризмом. К работе в нем подключено более 1000 сотрудников правоохранительных органов.

Кроме того, было принято решение расширить масштабы антитеррористического сотрудничества между Индией и Великобританией. Большой проблемой, по мнению индийских властей, является то, что народ не подготовлен должным образом к «самозащите» от террористических нападений, и опыт такой своеобразной обороны, отличающейся от национальной обороны и военных мер, следует перенимать в первую очередь у США и Великобритании.

КИТАЙ

Спустя почти год после теракта, произошедшего в Китае в преддверии Пекинской Олимпиады, вышло постановление властей КНР, согласно которому Народно-освободительная Армия Китая будет привлечена к работе в рамках антитеррористических операций.

В современных условиях любой стране необходима активизация контактов с иностранными вооруженными силами государств, уже столкнувшихся лицом к лицу с экстремизмом. Китайскими властями было решено, что эти работы эффективно и экстренно может проводить именно армия.

Предполагалось, что впоследствии зарубежное сотрудничество будет включать в себя совместные усилия по разоружению террористов в случае возникновения реальной террористической угрозы для КНР. На армию сегодня возложены большие надежды по минимизации уровня угрозы повторения терактов в Китае.

РАБОТА СПЕЦИАЛЬНЫХ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ГРУПП

Сегодня во многих странах созданы и функционируют специальные подразделения (контртеррористические группы) по борьбе с террористическими угрозами и последствиями терактов. Они представляют собой тактические единицы, задачей которых является предотвращения террористических нападений на территории страны или региона. Такие подразделения участвуют и в освобождении заложников.

Международное сообщество совместно создает такие группы, и в их рамках осуществляет ряд мер по борьбе с терроризмом и ликвидации его разрушительных последствий. В частности:

20 стран вносят свой вклад в проведение операции ООН под названием «Несокрушимая свобода», суть которой заключается в ликвидации террористических групп в местах их дислокации;
36 стран принимают участие в операциях Международных Сил Содействия Безопасности (International Security Assistance Force (ISAF )), осуществляющих обеспечение безопасности в Кабуле и его окрестностях;
22 страны оказывают помощь в восстановлении общественного порядка и социально-экономической инфраструктуры на территориях, пострадавших в ходе террористических актов или антитеррористических операций, путем участия в работе Группы по восстановлению провинций (Provincial Reconstruction Teams (PRTs)).

ПРОФИЛАКТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ЦЕНТРОВ

Особенно широко деятельность национальных антитеррористических центров развернулась на территории Соединенных Штатов. На их базе постоянно действуют круглосуточные горячие линии (Free government information line: terrorism), а также ежегодно проводятся конференции, такие, например, как «Антитерроризм. Полиция. Гражданская оборона» («Antiterrorism. Police. Civil defence»).

В частности, роль одного из таких центров временно выполняла Национальная комиссия по расследованию террористических нападений на США. Основной целью ее деятельности стало изучение обстоятельств, предшествовавших терактам 11 сентября, составление рекомендаций по предотвращению подобных инцидентов в будущем. Комиссия существовала в течение 20 месяцев, после чего выпустила итоговый отчет о результатах проделанной работы. В документе содержалось 37 конкретных рекомендаций, среди которых следует выделить такие, как:

образование в США единого ведомства по борьбе с терроризмом (в тот период в разведывательное сообщество США входило 15 агентств и ведомств);
распространение и защита американских идеалов в исламском мире путем более активной общественной дипломатии, особенно среди студентов и неправительственных лидеров.

Стоит заметить, что рабочей группой Президиума Госсовета РФ по вопросу взаимодействия органов государственной власти и религиозных организаций по противодействию экстремизму было предложено адаптировать меры, разработанные Комиссией, и применить их к российской действительности.

Как утверждает бывший координатор по борьбе с терроризмом Госдепартамента США Фрэнсис Тейлор, одним из ключевых направлений борьбы с террористической угрозой должно стать препятствование обеспечению материальной базы террористов. В первую очередь опасность представляет финансовая помощь, оказываемая иностранным террористическим организациям со стороны граждан США. Это уголовное преступление должно не только преследоваться по закону, но и всячески общественно осуждаться. Только за последние 2-3 года США, Великобритания, Канада, Греция, Индия, Филиппины и некоторые другие страны внесли в свое антитеррористическое законодательство поправки, ужесточающие наказание за финансовое содействие экстремистам. Однако нельзя ограничиваться только поправками к законам, необходимо, по мнению Тейлора, создать специальный орган, в компетенцию которого будет входить предотвращения такого рода финансовых преступлений.

Также роль антитеррористических центров выполняют 3 комитета, включенные в структуру Совбеза ООН:

Контртеррористический комитет (КТК)
Комитет по санкциям против Аль-Каиды и Талибана
Комитет по контролю за распространением оружия массового уничтожения.

РАЗРАБОТКА И ПРОВЕДЕНИЕ КОНТРТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ ОПЕРАЦИЙ

НАТО

Еще с середины 1990-х гг. в рамках НАТО регулярно проводился форум, посвященный вопросам борьбы с терроризмом. Результатом одного из таких форумов стало создание Объединенного Оперативного Командования (Allied Command Operations). Эта организация призвана проводить антитеррористические спецоперации. Среди наиболее известных из них можно выделить:

Операция «Решительные меры». Проводилась совместно с силами ВМФ НАТО и заключалась в круглосуточном патрулировании морских объектов, расположенных на Средиземном море.
Миротворческая операция на Балканах. Заключалась в оказании помощи в создании условий, необходимых для ограничения потенциально террористической деятельности. Силы НАТО также работают с региональными властями по вопросам пограничной безопасности. Помощь включает контроль над незаконным пересечением государственных границ, а также транспортировкой внутри региона оружия и наркотиков - важных экономических источников финансирования терроризма.
Обеспечение общественной безопасности. НАТО также оказывает помощь в деле обеспечения безопасности крупных общественных мероприятий и событий в странах альянса, которые могли бы заинтересовать террористов. Управление по просьбе любого государства - члена НАТО может развернуть силы воздушного дальнего радиолокационного обнаружения и управления авиацией, а также запустить работу элементов химической, биологической и ядерной обороны. Таким образом, НАТО помогала в обеспечении безопасности встреч на высшем уровне, министерских совещаний, а также спортивных мероприятий.

АНГЛИЯ

Лондонской Полицией было разработано несколько основных видов антитеррористических операций. Некоторые из них проводились лишь однажды, другие поставлены на регулярную основу. Ниже будет представлена открытая информация о сути этих операций:

Операция «Клайсдейл» . Как правило, в ходе такой операции осуществляется рейд с целью обнаружения террористов-смертников и их сообщников. Офицерам разрешено стрелять на поражение, если они считают это необходимым и оправданным.
Операции «Радуга». Самая продолжительная из когда либо проводимых полицейских операций. Она призвана развивать открытую, общественную стратегию борьбы с терроризмом. Информацию об угрозе терроризма в городе оперативники собирают, методично просматривая записи с камер наблюдения, расположенных абсолютно на всех объектах - в транспорте (в городском общественном транспорте, а также в аэропортах и на вокзалах), ресторанах, отелях, магазинах, частных компаниях и некоммерческих организациях, жилых апартаментах, медицинских центрах, на улицах и т.д.
Операция «Молния». Это операция по сбору разведывательных данных. Осуществляется она Командованием по борьбе с терроризмом (Counter terrorism Command) и предназначена для записи и анализа подозрительных наблюдений граждан.
Операция «Невод». Направлена на выявление местонахождения преступников, связанных с террористическими организациями, с помощью работы с обширными базами данных и подключения так называемых «ключевых показателей» - кредитных карт, поддельных документов и др.
Операция «Фура». Предназначена для борьбы с преступниками, непосредственно связанными с крупными международными террористическими группировками, в том числе с «Аль-Каида», которые занимаются кражей транспортных средств, незаконным сокрытием опасных веществ (материалов, которые могу быть использованы как ядерное, биологическое или химическое оружие).

Отдельного внимания заслуживают специальные антитеррористические операции, проводившиеся в Великобритании в 2006 году. Несмотря на то, что к тому моменту со времени терактов прошло больше года, антитеррористические операции с участием 500 сотрудников правоохранительных органов Англии проводились регулярно. В ходе одной из них было арестовано девять человек. Позднее была доказана непричастность к террористической деятельности лишь двух из них. Таким образом долгосрочные меры по противодействию терроризму доказали свою эффективность и оправданность.

Крупная операция по борьбе с терроризмом была намечена на осень 2009 года, однако была временно перенесена. По причине халатности одного из комиссаров полиции Боба Куика общественности стала известна некоторая сверхсекретная информация. Опасаясь инсинуаций в прессе и дезинформации граждан, английские спецслужбы приняли решение отменить операцию.

АВСТРАЛИЯ

В 2009 году австралийская полиция начала крупную операцию по борьбе с терроризмом. Как стало известно властям, на территории страны находились 4 человека, занятые подготовкой к теракту. Около 400 сотрудников из государственных и национальных служб безопасности приняли участие в 20 розыскных мероприятиях, итогом которых стала поимка этих лиц. Они оказались ключевыми фигурами одной из экстремистских группировок.

ВЫРАБОТКА КОМПЛЕКСА МЕР ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЭКСТРЕМИЗМУ

ЕВРОСОЮЗ

Терроризм оказался «топовой» темой повестки дня на саммите Европейского Союза в Брюсселе в марте 2004 года. Причиной послужили взрывы, прогремевшие в Мадриде 11 марта и унесшие жизни 190 человек. Лидеры стран - членов ЕС обсудили ряд общих для всех мер, которые необходимо осуществлять в рамках национальных антитеррористических систем. Предполагались:

неукоснительная реализация уже согласованных антитеррористических мер, таких, как общеевропейский ордер на арест, унификация наказания за террористические преступления и замораживание финансовых активов, принадлежащих группам, стоящим вне закона;
отслеживание всех телекоммуникационных данных, в первую очередь звонков по мобильным телефонам и электронной переписки;
активизация безопасности в портах, аэропортах, авто- и железнодорожных вокзалах на территории ЕС, а также других элементах транспортной сети.

После терактов в Лондоне и Мадриде стало ясно, что государства - члены ЕС должны активизировать сотрудничество в целях предотвращения терактов в будущем, так как к тому моменту надгосударственные структуры ЕС принимали участие лишь в 10% следственных групп и розыскных мероприятий. Основной целью антитеррористических мероприятий, планируемых ЕС, является обеспечение для граждан всех стран - участниц возможности жить в условиях свободы, мира и безопасности. Задача сплочения усилий ложится преимущественно на гражданское общество, так как необходимая законодательная и техническая база уже создана, однако в экстренных ситуациях государства, как правило, предпочитают самостоятельно вести антитеррористическую работу. Методы борьбы с экстремизмом могут быть разными, однако общество всегда находится в примерно одинаковом положении - страха, разочарованности в действиях властей, желании победить будущую угрозу. Такое единство в положении и стремлениях граждан должно быть использовано властями ЕС в целях сплочения сил государств в войне с террором.

США

Антитеррористическим мерам США посвящен документ «Поручение проведения антитеррористической работы Управления ВС США» (U.S. Command Antiterrorism Operations Order), составленный в июне 2005 года. Он содержит 285 страниц директив, предназначенных для выполнения различными органами.

В Соединенных Штатах антитеррористическое законодательство развито как на общефедеральном уровне, так и на уровне штатов. Например, штат Огайо принял собственный «Патриотический акт», несколько отличающийся от общефедерального. В штате Канзас местное правительство недавно утвердило собственный максимально развернутый план контртеррористических мер. Помимо основополагающих мер, которые необходимо реализовывать на таможне, внутри населенных пунктов, на транспорте и т.д. в текст постановления также включены пункты, касающиеся увеличения уличного освещения, особенно в районах образовательных учреждений, и другие конкретные рекомендации к коммунальным службам населенных пунктов штата.

ЯПОНИЯ

Проанализировав величину угрозы международного терроризма и учитывая печальный опыт Филиппин, Египта, Англии и Индонезии, пострадавших от крупных терактов в 2005 году, в декабре того же года правительство Японии инициировало принятие нового специального антитеррористического пакета мер. В частности, теперь каждый иностранец, въезжающий в страну (причем, в том числе и повторно), а также проживающий постоянно на ее территории, должен предоставлять оперативным органам свои отпечатки пальцев. Япония решительно поддерживала американские вторжения в Афганистан и Ирак, и поэтому власти опасались, что их собственная страна может стать очередной мишенью для террористов. Подобные превентивные меры, как показало время, были весьма оправданы. С целью информирования граждан обо всех нововведениях и, в целом, сути антитеррористической политики, в Японии был создан интернет-портал, посвященный защите граждан от террористической угрозы (Civil Protection Portal).

НАДНАЦИОНАЛЬНЫЙ УРОВЕНЬ

Стратегия ОБСЕ по противодействию угрозам безопасности и стабильности в XXI веке (2003 год) признала терроризм основной угрозой общественному порядку. Документ содержит призыв к разработке мер, препятствующих получению доступа террористических групп к оружию массового уничтожения и соответствующим технологиям. К настоящему моменту единое комплексное международное соглашение такого рода еще не разработано.

УЧАСТИЕ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ФУНКЦИОНИРОВАНИИ

НАЦИОНАЛЬНЫХ АНТИТЕРОРИСТИЧЕСКИХ СИСТЕМ

ФОРМЫ УЧАСТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ТЕРРОРИЗМУ

Весьма распространен сегодня на Западе подход, в рамках которого правительство, прежде чем возлагать надежды на проявления инициативы от граждан, берет на себя обязательство проинформировать население о степени террористической угрозы, предпринимаемых мерах, существующих прогнозах развития ситуации и многом другом.

Опыт США в сфере информирования граждан и воспитательной работы с населением

В частности, особый отдел ФБР по борьбе с терроризмом подготовил и представил на своем сайте материал, посвященный минимальным необходимым мерам предосторожности. Гражданам предлагается ознакомиться с информаций о местах повышенной опасности, о рекомендуемых действиях в случае обнаружения сомнительных пакетов и свертков на улицах, в транспорте и других публичных местах. Среди предлагаемой информации есть сведения относительно официальной оценки уровня террористической угрозы в конкретный момент, а также своеобразный «инструктаж» для тех, кто планирует заграничные поездки в «опасные» зоны.

Ориентация граждан в пространстве антитеррористической работы является одним из направлений деятельности Международной ассоциации руководителей антитеррористических ведомств (The International Counter-Terrorism Officers Association), действующей в США. Ассоциация, созданная после событий 11 сентября 2001 года, состоит из сотрудников правоохранительных органов, пожарной и военной служб, службы экстренного реагирования и других специалистов в сфере безопасности. Ассоциация придерживается следующей позиции: гражданское общество должно быть напрямую вовлечено в борьбу с терроризмом, только тогда можно будет говорить о проведении действительно общенациональной контртеррористической работы; однако для этого необходимо, чтобы в обществе было сформировано единое понимание самой сути международного терроризма, масштаба угрозы и характера проводимых государством мер по борьбе с этим явлением.

С этой целью Ассоциация ведет работу по созданию специфической системы антитеррористического образования школьников, в рамках которого подрастающее поколение усваивает правила поведения в экстремальной ситуации, а также учится отличать действительную угрозу от мнимой (препятствие разжиганию исламофобии). Такая воспитательно-идеологическая работа воспринимается как весьма сложная, однако необходимая, поскольку без нее нельзя говорить о кооперации усилий гражданского общества и органов госбезопасности. Власти Соединенных Штатов убеждены, что вовлечение граждан в борьбу с терроризмом повышает эффективность проводимых государственными службами операций. И надо сказать, что такие меры доказали свою эффективность: в течение первого же года осуществления программы была приостановлена деятельность множества организаций и частных лиц, подозреваемых в помощи террористам.

Кроме того, свои проекты и программы в этой связи предлагают неправительственные организации широкого профиля, занимающиеся целым спектром проблем публичной политики - такие как, например, Институт мировой политики (World policy institute) (США). Институт выступил с инициативой разработки комплекса мер, которые должны осуществляться как со стороны правительства, так и со стороны граждан. Информационно-разведывательная деятельность, по мнению разработчиков проекта, может и должна стать сферой совместной компетенции двух этих субъектов антитеррористической борьбы. При этом ведомственные структуры берут на себя контроль над закрытой информацией, а задача граждан заключаются в:

проявлении повышенной бдительности;
демонстрации активной гражданской позиции;
готовности сотрудничать с правоохранительными органами, сообщать им о подозрительных фактах.

По инициативе Государственного департамента Соединенных Штатов было принято решение использовать профессиональные знания сотрудников в области антитеррористической работы и направить их на подготовку специальной программы, рассчитанной как на работников правоохранительных органов, так и на рядовых граждан. Главной целью «Антитеррористической программы Госдепартамента США» является содействие в обеспечении безопасности граждан страны как в ежедневном режиме (внутри государства), так и во время зарубежных туристических и деловых поездок. Программа носит не только информационно-обучающий характер, но и содержит в себе элемент пропаганды, направленной на налаживание контактов с иностранными должностными лицами для достижения единого понимания серьезнейшей угрозы и желательности проведения совместной борьбы с терроризмом. По этой программе прошли обучение уже более 20 000 сотрудников из более чем 100 стран.

Аналогичный опыт Израиля

Если в США ответственность за просвещение граждан в сфере угроз современного международного терроризма берут на себя преимущественно государственные органы, то в Израиле основную работу в этом направлении осуществляют неправительственные организации. Международный институт по противодействию терроризму (International Institute for Counter-Terrorism) - израильская общественная организация, видящая своей целью предоставление подробной информации гражданам страны относительно истории терроризма, современного положения дел, уровня угрозы, методов борьбы и принимаемых на государственном уровне решений. Популяризация методички «Все, что нужно знать о терроризме», подготовленной данной организацией, не только привлекает внимание к проблеме и побуждает общественность содействовать властям в ее решении, но и унифицирует представления общественности о причинах, особенностях и последствиях терроризма в Израиле.

Организация сотрудничает с Международным академическим сообществом по противодействию терроризму (The International Counter-Terrorism Academic Community). В рамках сообщества осуществляется совместная работа израильских и приглашенных мировых экспертов над вопросами разработки новых механизмов противодействия террористической угрозе, поиска путей взаимодействия между властями и гражданами.

В целом, деятельности израильских общественных контртеррористических организаций свойственен пропагандистский характер. Среди прочего, они всячески стараются донести до аудитории идею о недопустимости пособничества террористам, а также о катастрофической угрозе «гражданской халатности» — нежелании граждан самостоятельно беспокоится о своей безопасности и безопасности окружающих.

Программы стимулирования активности граждан

На расширение взаимодействия с институтами гражданского общества в борьбе с терроризмом из госбюджета США выделяются серьезные средства. Так, в 2002 году, когда последствия событий 11 сентября диктовали необходимость масштабных вложений в антитеррористическую деятельность, объем средств составил 230 млн. долл. При этом значительная часть этой суммы была направлена на реализацию программы «Следи за соседом», цель которой — поддержать усилия рядовых граждан, информирующих полицию о подозрительных действиях соседей, коллег по работе, случайных знакомых и т.д.

Также, по инициативе госдепартамента была запущена программа «Награда за справедливость». Вознаграждение может получить любой гражданин, своевременно сообщивший ставшую ему известной информацию о готовящемся теракте или месте нахождения террористов. Величина вознаграждения напрямую зависит от масштаба предотвращенного преступления, и может достигать 5 млн. долларов. Эта программа рассчитана на то, что пособничество террористам станет менее выгодным для граждан, чем сотрудничество с властями.

Вовлечение в деятельность по охране общественного порядка

Пожалуй, самым показательным примером вовлечения гражданского общества в осуществление противодействия терроризму является функционирующая в Израиле т.н. «Народная дружина» - одна из крупнейших добровольческих организаций, существующих на сегодняшний день в этой стране. Народная дружина Израиля является подразделением израильской полиции и насчитывает более 50 000 добровольцев, в то время как число штатных полицейских составляет менее 30 000 человек. На «дружинников» возложена функция патрулирования улиц, торговых центров, общественного транспорта (наиболее частый объект террористических атак в Израиле). При этом они официально имеют право на ношение оружия и применение его в случае необходимости. Участие в данной работе считается в Израиле очень почетным и пользуется общественным одобрением.

Следует отметить, что появление таких институтов гражданского общества, как «Народная дружина» объясняется не только необходимостью превентивных мер в борьбе с терроризмом, имеющим в Израиле колоссальный размах, но также является и результатом проводимой в стране широкомасштабной просветительской работы, о которой было сказано выше.

В штате Теннеси (США) по инициативе нескольких сотрудников полиции был введен режим регулярных 24-часовых рейдов по улицам городов, а также различным организациям и заведениям. Особенно важно, что выступая с такой инициативой, местные полицейские действовали в первую очередь как инициативные граждане, которые хотели жить в безопасном штате, а не как представители правоохранительных органов. Никаких директив относительно таких рейдов к ним не поступало, инициатива их проведения исходила от самих полицейских.

В ходе одного из таких рейдов было арестовано беспрецедентное число граждан - 71 человек. Позднее были предъявлены обвинения в причастности к террористической деятельности более чем тридцати из них. Эта операция имеет название «Внезапный удар». Регулярность ее проведения не разглашается, однако известно, что к осуществлению каждого из рейдов привлекается всего 50 штатных сотрудников. Таким образом, основная работа правоохранительных органов идет в обычном режиме.

ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО КАК РЕГУЛЯТОР МЕТОДОВ И МАСШТАБОВ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ РАБОТЫ

Глобальная террористическая угроза провоцирует внесение в повестку для важного вопроса - поиск баланса между гражданскими свободами и рамками дозволенного в борьбе с экстремизмом. Широкомасштабная «война с терроризмом» сегодня позволяет задерживать людей, подозреваемых в сговоре с террористами, и содержать их под стражей длительный срок, нарушая права, предусмотренные Женевской Конвенцией. Этот вопрос инициировал широкие общественные дебаты.

Расширение полномочий властей в рамках борьбы с терроризмом

США. Одним из результатов проводимой в Соединенных Штатах широкомасштабной просветительской работы следует считать лучшее понимание американской общественностью сути террористической угрозы и осознание необходимости содействия государственным структурам в борьбе с терроризмом всеми доступными рядовым гражданам средствами. Одной из «пассивных» форм такого содействия может считаться осознание необходимости некоторых «крайних» мер, на которые в экстренных условиях вынуждены идти власти.

Иллюстрацией служит принятый после событий 11 сентября 2001 года Конгрессом США т.н. «Патриотический акт» — Федеральный Закон, предусматривающий возможность ограничения ряда прав и свобод граждан в целях проведения превентивных мер по борьбе с терроризмом. Законом предусмотрено, в частности, расширение полномочий спецслужб по прослушиванию и записи телефонных переговоров, контролю электронной почты, доступу к банковским счетам, увеличению срока задержания подозреваемых в террористической деятельности иностранных граждан без предъявления обвинения и др.

В ходе разработки этого закона основной упор делался на необходимость соблюдения баланса между разумным и необходимым ограничением демократии с одной стороны, и сохранением ее базовых ценностей - с другой. В результате данный закон получил поддержку не только среди конгрессменов, но и среди простых американцев. Вместе с этим, сложилось и четкое понимание, что расширение прав спецслужб потребует усиления гражданского контроля над силовыми структурами в целях недопущения злоупотреблений с их стороны.

Индия. Эта страна пострадала от терроризма чрезвычайно сильно. Терроризм иногда называют «неинтенсивной войной». Однако потери, которые понесла Индия в последние два десятилетия в связи с ростом террористической деятельности, сопоставимы с потерями от боевых действий. Более 70 000 мирных жителей пострадали от терактов. Также жертвами стали более 9 000 сотрудников органов безопасности. Почти 6 000 человек остались без жилья и средств к существованию. Эти цифры объясняют причину действия на территории Индии в период с 2002 по 2004 год одного из самых жестких антитеррористических законов.

Данный закон, принятый в 2002 году, квалифицировал любое пособничество террористическим группам как экстремистскую деятельность. За такую деятельность предполагалось пожизненное тюремное заключение, а в исключительных случаях - смертная казнь. Также в документе была закреплена норма, объявляющая преступлением сокрытие от властей сведений, связанных с готовящимися терактами, их организаторами и пособниками. Как посчитали индийские законодатели, чрезвычайные ситуации требуют чрезвычайных средств правовой защиты. Тем не менее, данный закон был отменен в 2004 году после того, как нашли подтверждение факты злоупотреблений должностными полномочиями со стороны сотрудников правоохранительных органов. Однако после недавней серии взрывов, некоторые индийские политики призывают к реабилитации этого закона.

Нужно заметить, что в некоторых индийские штатах, таких как Карнатака и Махараштра, законы по борьбе с организованной преступностью и законы по борьбе с коррупцией носят не менее жесткий характер, чем отдельные элементы антитеррористического законодательства, однако они до сих пор не отменены.

«Война с террором» vs права человека

Гражданское общество сегодня оказалось в весьма затруднительном положении: между позицией жертвы действий экстремистских групп и жертвы методов борьбы с терроризмом. Так считает Мартин Шейнин - эксперт ООН в области защиты прав человека в условиях борьбы с терроризмом. В частности размах «войны с террором» привел к увеличению числа случаев гендерных нарушений прав человека. Молодые мусульманские женщины, проживающие на территории Европы, и даже имеющие гражданство, все чаще становятся объектом повышенного внимания властей.

Сегодня активно обсуждается курс, взятый, в частности, странами ЕС, на жесткий подход к борьбе с терроризмом. С каждым годом все больше стран вносят в свое антитеррористическое законодательство поправки, которые ужесточают меры противодействия экстремизму. Франция относится к числу таких стран. Еще в 2005 году, на волне терактов в Мадриде и Лондоне, Франция, опасаясь стать третьей мишенью в этом списке, решила со своей стороны ужесточить сроки тюремного заключения для осужденных террористов, усилить видеонаблюдение в общественных местах, а также организовать выездные операции полиции с целью розыска подозреваемых непосредственно в странах, где расположены основные лагеря подготовки террористов.

Многие политические эксперты Великобритании опасаются, что современные контртеррористические меры борьбы угрожают реализации основных прав членов общества. После взрывов в лондонском метро в июле 2007 на обсуждение в парламент Великобритании был выдвинут законопроект, допускавший:

применение пыток в качестве метода допроса лиц, подозреваемых в причастности к терактам;
специальное судопроизводство и тайное предварительное следствие;
уголовную ответственность за любые формы «косвенного подстрекательства» к экстремизму в устной, печатной или электронной форме;
длительное удержание под стражей подозреваемых в терроризме;
закрытие культовых учреждений, используемых для разжигания экстремистской деятельности.

По мнению британской общественности, власти тем самым хватались за любую возможность расширить свои права и полномочия, вместо того, чтобы рационально, эффективно, а главное оперативно реагировать на возникающие угрозы и вызовы. Применение пыток, в частности, противоречит нормам международного права, которые диктуют абсолютный запрет на насильственные формы проведения следственной работы и не допускают исключений, даже по соображениям национальной безопасности. Выражение «крайних взглядов», а также «оправдание» и «прославление» терроризма тоже оказывались вне закона в соответствии с новой поправкой. Подобные речи в устном или печатном виде представлялись как «прямая угроза национальной безопасности и общественного порядка Великобритании».

Одна из наиболее спорных поправок касалась возможности закрытия мест отправления культа, использующихся в качестве «центра разжигания экстремизма», а также депортации некоторых мусульманских священников за пределы Великобритании с формулировкой «не способен проповедовать». Препятствие со стороны властей в деле отправления культа является незаконным. Однако правительство Великобритании, не опасаясь за последствия, все же посчитало необходимым рискнуть нарушить право некоторых граждан на свободное выражение мыслей во имя сохранения безопасности всего общества. Эти меры получили крайне отрицательную оценку со стороны многих стран, однако оказались эффективными в конкретных политических условиях, а спустя 3 года поправки были отменены.

Канадской политической культуре свойственен процесс поиска баланса между эффективными контртеррористическими мерами и уважением к правам простых граждан. Особенно актуальным это является в случаях, когда общественности становится известно о прецедентах ущемления прав граждан Канады арабского происхождения. Встает вопрос о создании организаций, которые взяли бы на себя оказание помощи людям, подвергшимся повышенному вниманию со стороны властей и не умеющих грамотно апеллировать к своим правам.

Ведь если гражданское общество привлекается к борьбе с терроризмом, то степень его защищенности и защищенности прав граждан в ходе этой совместной борьбы ложится дополнительным грузом на плечи государства. Это одна из ключевых проблем, перед лицом которых оказалось большинство развитых стран сегодня.

Дженис Тиббетс - авторитетный канадский судья и известный специалист в области прав человека - убеждена, что террористические акты, потрясшие мир за последние 10 лет, являются страшнейшей катастрофой для человечества, однако это не должно становиться оправданием разработки жестоких антитеррористических мер. Меры по борьбе с терроризмом должны быть эффективны, и добиваться этого необходимо путем развития широкомасштабных, оперативно функционирующих сетей контроля и предупреждения угроз. Терроризм - один из главных врагов первоочередных естественных гражданских прав. И бороться с ним за счет сокращения этих прав в еще большей степени - извращенный путь.

Свою точку зрения Дженис Тиббетс высказывала в рамках общественной дискуссии, разгоревшейся в Канаде на тему продления антитеррористического закона, которые допускал превентивные аресты иностранцев и последующую проверку их личности. Подобные неконституционные меры были неизбежны в 2002 году, когда память о терактах в США 11 сентября была еще свежа, однако спустя 5 лет было принято решение отменить эту часть законодательства. Подводя итог практике применения этих поправок, эксперты пришли к выводу, что эти положения не сыграли существенной роли в борьбе с терроризмом, а значит должны быть немедленно отменены. Таким образом, Канада сделала выбор в пользу прав и свобод своих граждан.

Относительно антитеррористической политики арабских стран широко известно не так много. Объективно дать оценку мерам, применяемым там, можно только основываясь на анализе законодательной базы. Большая часть внутренней стратегической информации не придается огласке - и это элемент национальной политики. В прошлом году Human Rights Watch опубликовал доклад о внутренней безопасности в Саудовской Аравии. Отдельным разделом этого доклада стала антитеррористическая работа. Что касается объективных показателей - численности задержанных по подозрению в терроризме, срокам их содержания под стражей и другим техническим моментам - Саудовская Аравия выдерживает довольно высокий европейский, можно даже сказать демократический уровень уважения к правам личности. Однако остается непонятным, что происходит в тюрьмах, реабилитационных центрах и залах судебных заседаний этой страны. Уровень гражданского участия в политических процессах в арабских странах традиционно низок, поэтому не приходится говорить о высокой роли гражданского общества в формировании национальных антитеррористических систем. Этот факт создает дополнительные условия для властей, позволяя скрывать реально применяемые меры по борьбе с международным и внутригосударственным экстремизмом.

Итак, любые нарушения прав человека в ходе контртеррористической работы должны контролироваться населением страны, и роль гражданского общества в этой связи заключается в активной защите собственных прав. Каждый гражданин должен осознавать, что именно он является гарантом справедливости общественных устоев. Общество как носитель власти может и должно брать функцию регулирования действий государственных институтов на себя.

Каждый гражданин имеет все основания быть действительно субъектом контроля при осуществлении антитеррористических операций, и контролировать любую из этих ситуаций с точки зрения обеспечения прав и свобод человека. Так гражданское общество на Западе реализует одну из своих важнейших функций. Кроме того, в общественных же структурах и негосударственных объединениях должна разрабатываться, формулироваться и совершенствоваться идеология противодействия терроризму.

ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ КАК ЦЕНТРЫ ВЫРАБОТКИ МЕТОДОЛОГИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА И ГОСУДАРСТВА В УСЛОВИЯХ БОРЬБЫ С ТЕРРОРОМ

INTRAC (international NGO Training and Research Centre) — Международный неправительственный центр исследований и подготовки кадров, занимающийся поддержкой неправительственных организаций и институтов гражданского общества по всему миру в сфере изучения вопросов политики. Центр стремится укрепить роль гражданского общества в политике посредством проведения исследований и анализа его потенциала как актора общественно-политических отношений.

В качестве одной из ключевых сфер интеграции сил центр предлагает антитеррористическую работу. По задумке центра, граждан необходимо не только просвещать, но и активно привлекать к разработке антитеррористических мер. Активная гражданская позиция подразумевает не только содействие властям в форме молчаливого согласия с действиями, но и конкретную помощь в так называемой «войне с террором» (War on Terror), которую сегодня ведут США, Великобритания, Израиль и др.

Центр выступает с идеей создания в США (а затем содействия в распространении и в других странах) Организации гражданского контроля. К выводам о необходимости такой структуры центр пришел после проведения обзорного исследования, которое выявило расхождение между «политикой сдерживания терроризма» и практикой ущемления прав и свобод граждан под эгидой противодействия экстремизму. Гражданское общество в такой ситуации должно реализовывать свою функцию как гарант демократического строя. Оно должно взять на себя защиту прав человека от узурпирующей силы государства, поскольку репрессивные и антидемократические злоупотребления властей Соединенных Штатов в ходе борьбы с терроризмом ставят некоторые общественные организации в условия (частичное ограничение свободы слова и организации), при которых невозможно полноценно вести работу.

«Независимая зона» (Independent sector) - одна из благотворительных организаций, являющихся площадкой для сотрудничества и кооперирования усилий множества американских (и не только) неправительственных фондов, программ и организаций. «Независимая зона» нацелена на содействие установлению мира и порядка во всех странах. Ее эксперты считают, что для полноценной и эффективной жизнедеятельности всех государственных институтов необходимо воспитание активных граждан, желающих совместными усилиями стоить открытое, справедливое и здоровое общество. С таких позиций организация смотрит и на возможность содействия граждан в антитеррористической работе государства.

В 2004 году «Независимая зона» выпустила справочник «Руководство по борьбе с терроризмом: меры», чтобы помочь некоммерческим организациям и фондам ознакомиться с новыми требованиями, предъявляемыми властями США к их деятельности в целях предотвращения финансирования террористических групп и неумышленного пособничества. Этот справочник представляет собой свод наиболее ключевых положений федерального антитеррористического законодательства, а также содержит списки лиц и организаций, финансовые сделки с которыми могут оказаться рискованными с точки зрения пособничества терроризму. Эта информация стала, как показало время, востребована не только среди общественных организаций, но и среди коммерческих фирм и даже частных лиц.

ВАЖНЫЕ СУБЪЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ТЕРРОРИЗМОМ

РОЛЬ И МЕСТО СМИ В АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ СИСТЕМАХ ЗАПАДНЫХ СТРАН

Одним из основных механизмом донесения идей антитеррористической борьбы до широкой общественности на Западе являются средства массовой информации, которые уделяют особое внимание содержанию сообщений, посвященных террористической и антитеррористической тематике.

СМИ могли бы стать действенным средством борьбы с терроризмом в современных условиях, но сложность заключается в том, что они, с одной стороны, своими действиями усиливают страх и панику среди населения, с другой — лишь при грамотном подходе могут выступать средством профилактики терактов.

Именно поэтому в некоторых зарубежных странах практикуется введение ограничений на освещение отдельных аспектов проявления экстремизма. При этом о существовании широкого спектра директив и запретов относительно публикации новостной информации говорить не приходится в силу того, что свобода слова и печати является неотъемлемым атрибутом любого демократического западного государства. Однако в некоторых странах имеются и достаточно жесткие ограничения, закрепленные законодательно.

Так, действующий в США уже 8 лет Федеральный Закон «Об управлении в области информационной безопасности» (Federal Information Security Management Act) запрещает распространение противогосударственных идей, к которым относятся в том числе и непроверенные данные о террористических актах, угрозе национальной безопасности, искажение официальной позиции властей относительной происходящих преступлений против общественности.

Израиль, в свою очередь, избирал другую модель - взывание к социальной и моральной ответственности прессы при условии отсутствия жесткого ограничения ее деятельности (кроме случаев разглашения государственной тайны и нарушения иных правовых норм).

Системам контртеррористической борьбы, созданным в Соединенных Штатах и странах ЕС в последние годы, свойственно экстренное реагирование на сведения о готовящихся или уже произошедших террористических актах. В связи с этим, как правило, официальная позиция компетентных органов попадает в СМИ достаточно быстро, и на основе этих официальных материалов затем строится содержание новостных сообщений. Таким образом, путем обеспечения оперативной работы ответственных ведомств (полиции, спецслужб и т.д.) государство пытается решить проблему возможной дезинформации общества неофициальными источниками, избегая применения жестких цензурных методов.

Однако проблемные сферы все же остаются. Одной из них является Интернет, позволяющий «непроверенным источникам» опережать власти в вопросах заполнения информационного вакуума. При этом жесткие методы, практикуемые, например, в Саудовской Аравии, Китае, на Кубе, где Интернет представлен в ограниченном сегменте и подвергается цензуре, по объективным причинам не стали и не смогут стать элементами системы информационной безопасности развитых стран.

ЛИКВИДАЦИЯ ПОСЛЕДСТВИЙ ТЕРРОРИЗМА: ПСИХОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТ

Терроризм по своей сути является методом ведения психологической войны, который имеет целью разрушение основ общества путем демонстрации слабости властей и, таким образом, разрушение сотрудничества между ними и гражданским обществом.

Повышенное внимание, и небезосновательно, сегодня уделяется вопросу нейтрализации психологических последствий терактов - состояния шока, паники, страха, недоверия к правительству. Выполнение этой задачи иногда берет на себя такой институт гражданского общества как религиозные организации, оказывающие тем самым активное содействие проведению контртеррористической программы государства. Такая практика очень распространена, например, в Великобритании и Индии.

Интерес представляет позиция Британской методистской церкви относительно того, какими методами необходимо бороться с последствиями террора. Религия, в этой связи, как один из институтов гражданского общества, выполняет крайне важную миссию. Церкви в каждом населенном пункте по всей стране имеют возможность выхода на широкие групп людей. Это может иметь серьезное значение в вопросе повышения сплоченности общества и предотвращение радикализации мышления потенциальных террористов. Церковь также можем предложить эмоциональную поддержку. В период после терактов в Лондоне (7 июля 2005 года) церковные приходы стали местами прибежища множества испуганных и фрустрированных людей. К тому же, сложно придумать более подходящее и безопасное место для скорби по жертвам террора и размышлений о собственной роли в борьбе с ним. Служители церкви готовы круглосуточно предлагать свою помощь в залечивании душевных ран тех, кто потерял родных и близких.

Индийские религиозные организации берут на себя схожие функции. После взрывов в Мумбаи в 2008 году общественное недовольство действиями правительства значительно усилилось. Премьер-министр Индии выступал с обещаниями в кратчайшие сроки усилить долгосрочные меры борьбы с терроризмом. Однако политические аналитики и рядовые граждане сомневались, что обещание правительства реформировать антитеррористическую систему будут исполнены. Снять общественное напряжение и минимизировать психологические последствия катастрофы помогли именно религиозные институты.

* * *

Сегодня в России и многих других странах широкое распространение получил подход, в соответствии с которым борьба с терроризмом признается задачей спецслужб и правоохранительных органов, за которыми эта функция закреплена законодательно. Современные условия диктуют другие правила: необходимо сплочение всех здоровых сил общества в профилактике терроризма. Одна из задач действия национальной антитеррористической системы заключается в создании условий, при которых каждый гражданин и каждая компетентная структура должны найти свое место в процессе противодействия террористической угрозе.

Даже самый поверхностный анализ зарубежной практики демонстрирует, что активное вовлечение институтов гражданского общества в национальную антитеррористическую систему позволяет существенно повысить эффективность ее работы. В связи с этим, существенный опыт, накопленный за последнее десятилетие такими странами как США, Израиль, Великобритания и др. может быть взят на вооружение, адаптирован и применен и другими странами, столкнувшимися сегодня с проблемой терроризма и необходимостью разработки эффективной национальной системы противодействия ему.

В настоящее время очевидным является то, что для развития эффективной национальной антитеррористической системы необходима консолидация усилий властных и силовых структур, с одной стороны, и гражданского общества - с другой.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ПРИМЕРЫ ДЕЙСТВУЮЩИХ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКИХ КОНВЕНЦИЙ

Европейская конвенция о пресечении терроризма (Страсбург, январь 1977), Протокол 2003 года (Страсбург, 2003),
Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма (Страсбург, 2006),
Конвенция Организации американских государств о предупреждении террористических актов и наказании за их совершение (Вашингтон, 1971),
Межамериканская конвенция о борьбе с терроризмом (Бриджтаун, 2002),
Конвенция Организации Африканского союза о предупреждении и борьбе с терроризмом (Алжир, 1999) и Протокол к этой Конвенции (Аддис-Абеба, 2004),
Региональная конвенция ЮААРС о пресечении терроризма (Катманду, 1987) и дополнительный протокол к Конвенции (Исламабад, 2004),
АСЕАН: Конвенция о борьбе с терроризмом (Себу, 2007),
Конвенция Лиги арабских государств о пресечении терроризма (Каир, 1998),
Конвенция Организации Исламской конференции о борьбе с международным терроризмом (Уагадугу, 1999).

ОПЫТ НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ АНТИТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

НЕКОТОРЫЕ ПРИМЕРЫ

В Англии в январе 2002 г. был принят закон по борьбе с терроризмом, существенно расширивший полномочия властей, полиции и спецслужб по задержанию лиц, подозреваемых в причастности к терроризму. Расширены также права британской транспортной и военной полиции, которым предоставлено право вести расследования вне рамок существующей юрисдикции.

Во Франции в начале 2000-х гг. вступил в действие закон о повседневной безопасности граждан. Акцентировано внимание на развитии национальной картотеки «генетических отпечатков» подозреваемых не только в совершении убийств, пыток, сексуальных преступлений, но и актов терроризма.

В апреле 2002 г. правительство Канады подготовило новый законопроект по ужесточению мер по борьбе с терроризмом. В случае террористической угрозы новый документ допускает создание т.н. «зоны безопасности» на тех территориях, где находятся военнослужащие и военная техника Канады или союзников.

Кипр в ноябре 2001 г. ратифицировал Международную конвенцию по борьбе с финансированием терроризма. Принятый закон предусматривает пожизненное заключение и штраф в качестве наказания за террористическую деятельность. В рамках закона создаются подразделения по борьбе с финансированием терроризма, а также специальный фонд в поддержку жертв терроризма.

В ОАЭ в 2002 г. был принят закон по борьбе с терроризмом, хотя при его разработке возникали сложности с определением, какие организации считать освободительными движениями, а какие террористическими группами.

В Японии в октябре 2001 г. парламентом страны был одобрен антитеррористический закон. Срок его действия был ограничен двумя годами, однако в дальнейшем он был продлен.

Национальная ассамблея Кубы приняла в декабре 2001 г. закон, направленный против террористических актов, предусматривающий наказание в виде смертной казни. Этот документ нацелен на предупреждение терактов в любом проявлении и наказание преступников за производство, транспортировку отравляющих и взрывчатых веществ, а также за другие формы содействия террористической деятельности.

В Непале принят закон по борьбе с терроризмом в апреле 2002 г., в связи с террористическими актами, совершаемыми маоистами «Народной армии». Закон предусматривает пожизненное тюремное заключение за участие в террористической деятельности, даёт правоохранительным органам полномочия на задержание подозреваемых в терроризме без формального выдвижения обвинения на период до трёх месяцев.

В Пакистане до сих пор действует закон, подписанный в 1999 году. Его характерной чертой (как и чертой других пакистанских антитеррористических правовых актов, выходивших ранее) является отсутствие однозначной квалификации террористической деятельности и связанных с ним явлений и понятий.

Чилийский антитеррористический закон 2004 года примечателен тем, что в структуру понятия «террористический акт» включено, пожалуй, максимальное число противоправных действий, а также некоторые инциденты, такие как поджоги, акты вандализма и др.

В закон о национальной безопасности, действующем на территории Филиппин с 2007 года, особое внимание уделено законодательной основе действий, допустимых относительно террористов и лиц, подозреваемых в экстремисткой деятельности, а также их соучастников.

В Турции, согласно постановлению закона, вышедшего в 2008 году, лица, арестованные по подозрению в террористической деятельности имеют право на предоставление адвоката в первый же день их содержания под стражей.

Акопян О.А., аналитик НИРСИ

Международный терроризм по содержанию и основным формам проявления является столь же сложным социально-политическим явлением, как и терроризм в целом, причем его опасность для мирового сообщества на протяжении последних десятилетий неуклонно возрастает. Отражением сложности этого вида терроризма является большое количество определений международного терроризма и сама их противоречивость. Это в достаточной степени осознается международной общественностью, политическими деятелями, учёными и, конечно же, сотрудниками специальных служб и правоохранительных органов различных государств независимо от их политического, общественного и экономического устройства.

С точки зрения формальной логики «международный терроризм» представляет собой видовое понятие по отношению к понятию «терроризм» и должен иметь все его признаки. В связи с этим необходимо отметить, что понятие «терроризм» чаще всего употребляется в собирательном смысле, поэтому выработка точного определения этой категории, установление её признаков и содержания затруднены. Тем не менее, очевидно, что терроризм - это идеологическая, социальная и моральная сила. В повседневной деятельности террористических организаций террор является не средством, а самодостаточной целью.

Международный терроризм в начале ХХI в. Относится к числу самых опасных и трудно прогнозируемых явлений современности, которое приобретает все более разнообразные формы и угрожающие масштабы. В настоящее время, по мнению ряда экспертов, в мире действует около 500 террористических организаций и групп различной экстремистской направленности. За последние десять лет ими совершено 6500 актов международного терроризма, от которых погибло 5 тыс. Человек и 11,5 тыс. Пострадало. Террористический акт 11 сентября 2001 г. В США превзошёл все предыдущие террористические акты по объёму действий и наступившим последствиям, что заставило ученых и общественность по-новому посмотреть на это явление.

Как социально-политическое явление международный терроризм отражает конфликтное взаимодействие различных сил, в основе которого, как правило, лежит борьба за власть или обладание материальными и духовными ценностями. Как и терроризм в целом, так и международный терроризм никогда не развивался непрерывно и последовательно. Он расцветал там и тогда, где и когда появлялась благоприятная для его возникновения почва. Мировой опыт свидетельствует, что вспышками терроризма отмечены те исторические периоды, для которых характерны обострение противоречий в социально-политической сфере, ломка общественных отношений, изменение государственного устройства, отсутствие стабильности, проявления национализма и сепаратизма, разгул преступности.

Терроризм имеет разнообразные связи с другими социальными явлениями внутренней жизни России, представляющими собой угрозу для ее безопасности.

Комплекс угроз внутренней безопасности России порожден системным кризисом общества, развывшимся с первых лет существования Российской Федерации и имевшим корни еще в советском обществе. Длительное действие кризиса и последующее сохранение многих кризисных явлений в различных областях общественной жизни обусловлено глубокими и многообразными социальными противоречиями, которые накапливались и обострялись годами, не находя адекватного разрешения.

Системный характер комплекса угроз внутренней безопасности России находит выражение в их существовании во всех сферах общественной жизни страны, наличии взаимосвязи между этими угрозами, в общем деструктивном их воздействии на безопасность Российской Федерации при специфическом негативном влиянии каждой из них Об угрозах внутренней безопасности см.: Возжеников А.В. Национальная безо-пасность России: методология комплексного исслед. и политика обеспечения. М., 2002. С. 214-257; Проблемы внутренней безопасности России в XXI: мат. научно-практ. конф. 15-16 февраля 2001 г. РАГС при Президенте Российской Федерации / Под. ред. А.В. Возженикова. М., 2001. С. 51, 74, 88 и др..

Современные тенденции развития терроризма усиливают его опасность для мира и человечества См.: Авдеев Ю.И. Основные тенденции современного терроризма // Современ-ный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е.Й. Степанова М., 2000. С. 157 и сл.; Лунеев В.В. Тенденции терроризма и уголовно-правовая борьба с ним// Социальные и психологические проблемы борьбы с международным терроризмом / Под ред. В.Н. Кудрявцева; сост. JI.B. Брятова. М.: Наука, 2002. С. 93 и др.. Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г., № 24, отнесла терроризм в числе ряда других негативных социальных явлений к наиболее серьезным опасностям для жизненно важных интересов личности, общества и государства, а защиту их от терроризма характеризует как важнейшую составляющую национальных интересов России, сравнимую с борьбой с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, а также с опасностями, возникающими в военное время при ведении военных действий.

Целый ряд существующих в России негативных явлений и процессов, различающихся по содержанию, но представляющих угрозу безопасности страны, находятся с терроризмом в различных причинно-следственных отношениях. Одни из этих явлений действуют как факторы, в той или иной форме порождающие терроризм, другие - как благоприятствующие его распространению, способствующие усилению его деструктивного действия. Степень воздействия этих факторов на терроризм и характер их влияния на него (прямое или опосредованное), естественно, различны. По своей природе упомянутые выше факторы относятся к различным областям общественной жизни России. Многие авторы включают в первую группу этих факторов следующие долговременные явления:

ѕ Кризисные процессы в экономике;

ѕ Деструктивные изменения в социальной структуре общества;

ѕ Резкое падение качества жизни населения;

ѕ Утрата социальных ориентиров и активности частью общества, криминализация всех сфер общественной жизни;

ѕ Обострение социальных противоречий на этнонациональной и религиозной основах;

ѕ Острая скрытая и явная борьба различных социально-политических сил, бюрократических кланов, этнонациональных элит за доступ к власти, к ресурсам на разных общественных уровнях при активном использовании антиобщественных форм и методов в реализации своих притязаний.

Все это в целом выражает резкое обострение различных по характеру социальных противоречий, оставшихся от советского общества либо сформировавшихся в условиях перестройки и демократических реформ, и не получивших своевременного разрешения.

Ко второй группе факторов, взаимосвязанных с терроризмом и благоприятствующих его развитию, относят широкий комплекс негативных условий, различных по времени возникновения и протяженности действия, но всегда способствующих усилению или распространению террористических процессов. К их числу многие авторы относят такие факторы, как:

ѕ Низкий уровень политической и правовой культуры значительной части населения, в том числе активно участвующего в социально-политической жизни страны;

ѕ Сохранение в обыденном сознании рудиментов силового решения межгрупповых и иных общественных конфликтов;

ѕ Отсутствие системы многоуровневой профилактики преступности;

ѕ Несовершенство деятельности правоохранительных органов;

ѕ Недостаточное доверие большой части населения к правоохранительным органам и многое др. О роли различных социальных и психологических факторов в возникновении и распространении терроризма см.: Антонян Ю.М. Терроризм: криминол. и уголовно-правовое исслед. М., 1998. С. 177 и сл.; Дробижева Л.М., Наин Э.А. Социальные предпосылки распространения экстремизма и терроризма // Социальные и психологические проблемы борьбы с международным террориз-мом. С. 39; Петрищев В.Е. Терроризм как общегосударственная проблема // Духовность. Правопорядок. Преступность. М., 1996. С. 78 и др.

Воздействие значительной части указанных факторов на терроризм не носит одностороннего характера. Терроризм как сложное по содержанию явление, включающее не только собственно насильственный аспект, но также организационную и идеологическую стороны, и предполагающее по сути своей оказание широкого психологического устрашающего влияния на население, отдельные его группы, сам выступает как серьезный фактор активного воздействия на различные сферы общественной жизни. В том числе и на те относящиеся к ним негативные социальные явления и процессы, которые рассматриваются в качестве угроз внутренней безопасности России.

В силу собственной социально-политической направленности, ближайших последствий террористической деятельности данный феномен прежде всего оказывает воздействие на сферу социально-политических отношений, деформируя позитивные процессы в этой области и усиливая отрицательное влияние на общество негативных процессов. Недавняя история терроризма в России показывает, сколь значительным и многоплановым при определенных условиях может быть это воздействие. Так, террористическая деятельность в 1990-х годах на территории Северного Кавказа до определенного времени резко обостряла межнациональные и межрелигиозные противоречия, способствовала усилению правового нигилизма в обществе, дестабилизировала социально-политическую обстановку, способствовала обострению критического отношения части населения и за пределами Северного Кавказа к власти, серьезно осложняла отношения России с рядом иностранных государств.

Характер, глубина и механизм взаимосвязи терроризма с другими угрозами внутренней безопасности России в значительной мере зависят от природы этих угроз, масштабов и форм их проявления.

Значительную группу угроз внутренней безопасности России составляют так называемые угрозы-состояния, т.е. Относительно устойчивые и продолжительные по времени состояния общественных отношений в тех или иных сферах жизни общества, которые являются результатом взаимодействия различных объективных и субъективных факторов, в значительной степени - ошибок и просчетов в политике государства, предпринимательских кругов, других социальных сил в недавние и более отдаленные периоды времени в истории России и Советского Союза. Данная группа угроз безопасности России весьма различна по характеру составляющих их явлений, однако все они трудно устранимы в силу значительности их собственного негативного потенциала, оказываемого ими деструктивного воздействия на общество, а также ограниченности возможностей, которые необходимы последнему для их преодоления.

В число угроз безопасности России, относящихся к данной группе, входят, в частности, высокий уровень поляризации общества, глубокий разрыв в уровне доходов основных слоев населения, прежде всего наиболее богатых и бедных, маргинализация целого ряда социальных групп общества, наличие межэтнической, межрелигиозной и в целом социальной напряженности в обществе, правовой нигилизм значительной части населения и др. Для данной группы угроз безопасности характерны преимущественно стихийный характер их формирования и, в силу их специфического характера, отсутствие, как правило, какого-либо организованного носителя (субъекта) этих угроз. Влияние указанных выше факторов на терроризм носит в основном опосредованный характер -- через формирование конфликтности в обществе, продуцирование на этой основе различных видов асоциального поведения, в том числе террористического характера.

В настоящий момент мировое сообщество осознало, что необходимо активизировать борьбу с терроризмом. В борьбе с ним нужно применять самые жесткие и решительные меры. Проблема политического терроризма является, на мой взгляд, самой острой проблемой человечества. Все меры, направленные на борьбу с терроризмом условно можно разделить на силовые и правовые, внешние и внутренние. Основное большинство стран предпочитает бороться с терроризмом исключительно силовыми методами. Если учесть, что борьба с терроризмом продолжается в течение 30 лет, то можно сделать вывод об их малой эффективности. Силовыми методами борются не с терроризмом, а с его проявлениями. Нужно помнить, что терроризм - это всегда реакция общества на определённые события.

Чисто правовыми методами решить эту проблему в обозримом будущем тоже не представляется возможным. Первой попыткой победить международный терроризм стало принятие в 1937 году Лигой Наций Конвенции о предотвращении терроризма и наказании за террористические деяния. В настоящее время разработан и действует ряд международных документов, регламентирующих сотрудничество в области борьбы с терроризмом: итоговые документы совещаний ОБСЕ в Хельсинки, Мадриде, Вене, Париже; Региональная конвенция Ассоциации регионального сотрудничества Южной Азии (СААРК) о пресечении терроризма 1987 года; Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 2000 г. и т.д.

Идеология указанных документов основана на всемерном осуждении как преступных и не имеющих оправдания всех актов, методов и практики терроризма, где бы и кем бы они ни осуществлялись. Создавая договорно-правовую базу международного сотрудничества в борьбе с терроризмом, специалисты стремятся деполитизировать понимание современного терроризма, указать на его наднациональный статус, опасность для всего человечества, как можно более расширив сферу применения антитеррористического законодательства. По сути дела, сегодня в международном праве в области борьбы с терроризмом констатируется принцип, согласно которому квалифицируемые как акты терроризма преступные деяния ни при каких обстоятельствах не должны быть оправданы по соображениям религиозного, политического, идеологического, расового, этнического или иного аналогичного характера.

При этом в ряде регионов созданы специальные органы, обеспечивающие взаимодействие государств-участников региональных соглашений. Например, в Совете Европы - Европейский комитет по проблемам преступности и Комитет Министров СЕ, в Лиге Арабских государств - Арабская организация социальной защиты от преступности и Совет министров внутренних дел арабских государств.

Внутренними называются меры, направленные на предупреждение терактов. Как раз они являются наиболее эффективными. Теракт проще предупредить, чем затем бороться с его последствиями. Предугадать, где будет нанесен следующий удар практически невозможно. Поэтому получить своевременную информацию о готовящемся теракте спецслужбам достаточно тяжело. Утечка информации у террористов происходит крайне редко, а с предателями они обходятся особенно жестоко.(Хотя некоторое время назад, в СМИ проходила информация о том, что спецслужбы США (а именно ФБР) знали о готовящихся 11 сентября терактах, но не смоги или не успели ничего предпринять).

Внешние меры по борьбе с терроризмом включают в себя, во-первых, принятие специальных антитеррористических законов, взаимодействие государств, борющихся с терроризмом. Во-вторых, оказание экономического давления на страны, оказывающие поддержку международному терроризму (к таковым относят Сирию, Ливию, Иорданию, Ирак, Ливан, Кубу, Судан и Афганистан).

Наиболее эффективным является синтез правовых и силовых мер. В отношении террористических группировок необходимо применять жесткие силовые методы, вплоть до физического уничтожения террористов. Нельзя забывать и о важности регулирования правового законодательства.

Как показывает опыт наиболее опытной в борьбе с террором страны Израиль, для эффективной борьбы с терроризмом необходимо объединение усилий всех силовых структур и специальных подразделений. Так в Израиле борьбу с терроризмом возглавляет оперативный штаб, в который включены представители армии и спецслужб, в том числе службы внешней разведки "Моссад". Задача штаба - объединять и координировать все действия, включая проведение специальных операций за пределами страны. При этом главное внимание уделяется разведке с целью упреждения терактов. Ее ведением занимаются наиболее мобильные и хорошо обученные спецподразделения, ориентированные на выполнение заданий особой сложности.

Чаще всего личный состав израильских спецслужб ведет предупредительную борьбу с терроризмом. Он как бы "растворяется" среди еврейского и арабского населения и приступает к выполнению заданий, связанных обычно с выявлением и тайным уничтожением террористических групп или отдельных фанатиков (часто нарушая и международные законы). Большое внимание израильское руководство уделяет вопросам прекращения финансовых поступлений из-за рубежа для -палестинских и ливанских террористов и оказания международного воздействия на Сирию, Иран, Ливию, Судан, которые подозреваются в этом.

Основным российским нормативным актом в области борьбы с терроризмом является Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", который устанавливает основные принципы противодействия терроризму, правовые и организационные основы профилактики терроризма и борьбы с ним, минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма, а также правовые и организационные основы применения Вооруженных Сил Российской Федерации в борьбе с терроризмом.

В ст.3 данного закона дается понятие терроризма. По мнению российского законодателя «терроризм это идеология насилия и практика воздействия на принятие решения органами государственной власти, органами местного самоуправления или международными организациями, связанные с устрашением населения и (или) иными формами противоправных насильственных действий» Федеральный закон РФ от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"- Правовая система «Гарант» on-line версия- www.garant.ru. А под противодействием терроризму понимается деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления по:

· предупреждению терроризма, в том числе по выявлению и последующему устранению причин и условий, способствующих совершению террористических актов (профилактика терроризма);
· выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию террористического акта (борьба с терроризмом);
· минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма.

Помимо вышеназванного нормативного правового акта в России принято ряд документов, направленных на борьбу с терроризмом в правовом поле. Например, ФЗ РФ от 20 апреля 2006 г. N 56-ФЗ "О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма", ФЗ РФ от 28 декабря 2004 г. N 176-ФЗ "О ратификации Договора о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с терроризмом", ФЗ РФ от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" и.т.д.

Кроме того, в России терроризм рассматривается как самостоятельное уголовно-наказуемое деяние. В Уголовном Кодексе РФ представлены статьи, предусматривающие наказание за терроризм (ст.205), захват заложника (ст. 206), организация незаконных вооруженных формирований и участие в них (ст. 208). На мой взгляд, наказания, предусмотренные Уголовным Кодексом за эти преступления, крайне мягки. Необходимо установить максимально возможные сроки за подобные преступления.

Глобальный характер деятельности террористических структур предполагает, что вести успешную борьбу с ними можно только при условии тесной координации действий всех заинтересованных в этом государств, учете ими опыта друг друга. В какой-то мере, это учитывается в деятельности силовых структур России. В то же время, многие грани зарубежного опыта, не связанные непосредственно с совершенствованием межведомственного взаимодействия в борьбе с терроризмом, структурными реформами силовых ведомств, подготовкой кадров, перевооружением и т.д. остаются еще недостаточно изученными.

Это относится к опыту налаживания взаимодействия между силовыми государственными структурами, обществом и бизнесом в борьбе с терроризмом. Наиболее большой опыт здесь накоплен в США. В этой стране, например, частные корпорации и охранные агентства участвуют совместно с государственными ведомствами в программах по защите компьютерных сетей, обеспечению честности бизнеса, что должно затруднить "отмывание" денег террористическим структурам. В США действует также ряд программ, обеспечивающих вовлечение рядовых граждан в борьбу с терроризмом и обеспечение общественного порядка.

В странах Западной Европы накоплен опыт по интеграции проживающих в стране выходцев из стран "Юга" в соответствующие общества. Легальные иммигранты получают помощь в изучении языка страны пребывания, ее традиций и обычаев, им предоставляется возможность получения мер социальной защиты. Действуют программы поддержки так называемых "зон упадка", районов, где по разным причинам высок уровень безработицы и социальной напряженности. Это позволяет, в какой-то мере, обеспечить лояльность выходцев из исламских стран государству пребывания. Этой же цели служит политика борьбы с проявлениями расовой и религиозной нетерпимости, ксенофобии по отношению к иммигрантам из стран "Юга", которые могут только усилить влияние на них радикальных, оправдывающих терроризм идеологий.

Разумеется, при обращении к зарубежному опыту необходимо учитывать специфику России, которая исключает возможность его механического копирования. Помимо этого события, происходившие во Франции в недалеком прошлом показывают, что причины терроризма не искоренить одними только социальными программами. Нам необходимо учитывать печальный опыт этого государства. Что касается России, то, во-первых, степень доверия между властью, бизнесом и обществом намного ниже, чем в США и западноевропейских странах. Во-вторых, ограниченность материальных ресурсов России не позволяет ей проводить столь же активную социальную политику, как в странах Евросоюза, а также затрудняет ей приобретение технологического преимущества над террористами. В-третьих, Россия имеет практически открытые, незащищенные границы по южному периметру, а также сталкивается с проблемами коррумпированности местных чиновников, что облегчает проникновение и легализацию мигрантов, в том числе и террористов, на ее территорию. В-четвертых, на территории России находится очаг напряженности - республики Кавказского региона. В-пятых, любые антитеррористические жесткие меры, предпринимаемые Россией, с большой степенью подозрительности воспринимаются странами Запада, которые видят в них симптомы возвращения страны к авторитарному режиму.

Таким образом, к сожалению, приходится констатировать факт, что борьба с терроризмом будет являться вечной, поскольку терроризм неискореним, так как является частью извечного и неумирающего спутника человечества - преступности. Невозможно представить себе, чтобы когда-нибудь исчезли с лица земли неистовые и слепые искатели правды и справедливости, готовые пожертвовать собой и другими для всеобщего счастья или гегемонии своей социальной или национальной группы. Также невозможно представить, чтобы больше не рождались на земле люди, которые путем террора решают свои корыстные задачи, причем не только материальные, а якобы ради торжества всеобщего равенства.

Тем не менее, цивилизованное общество должно стремиться к тому, чтобы не давать распространяться этому злу и вовремя выявлять террористическую угрозу.

Мировой опыт борьбы с терроризмом. Борьба с терроризмом: отечественный и мировой опыт Основы борьбы с терроризмом

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы - Канунникова Н. Г.

Похожие темы научных работ по праву, автор научной работы - Канунникова Н. Г.

Foreign experience of combating international extremism and terrorism

Текст научной работы на тему «Зарубежный опыт противодействия международному экстремизму и терроризму»